18世纪的英国诗人亚历山大·波普说过：“关于政府的形式让那些愚人去争论吧，管得最好的政府就是最好的政府！”政府管理好坏的主要评价标准是其工作绩效，而要提高绩效，必须首先了解目前的绩效水平是什么，不测定也就无法改善。因此，绩效评估成为当代发达国家政府改革的热门实践，同时也在我国得到广泛应用，被视为完善问责制和改进管理的重要环节。经过多年实践之后，有必要对我国政府绩效评估做一考察和反思。本文从评估目的、评估内容、评估主体、结果应用四个方面，讨论我国政府绩效评估实践中存在的问题或值得关注的倾向，期望引起理论和实践界的关注和探讨。

　　为什么要进行绩效评估？

　　绩效评估在政府管理中可以发挥多种积极作用和功能：计划辅助、监控支持、激励、资源优化、公众沟通、社会监督等，但这些可以划分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。发达国家当代的绩效评估着眼于外部问责，属于“外部责任型评估”。其主要特点包括：政府部门绩效评估坚持公民为本原则，指标体系设计聚焦于公民关注的客观效果，评估结果公开化并接受社会问责和监督；社会组织独立对政府部门进行评估，政府主动配合并积极做出回应。相比而言，我国的地方政府的绩效评估更多着眼于内部控制，“保障政令畅通”、“提高执行力”等等，成了绩效评估的主要目标。

　　首先，内部控制取向表现为绩效评估的政府主导和公民参与不足。早期的绩效评估完全是政府发动，政府实施，结果“内部消费”，对社会和公民完全封闭。近年来的一个积极变化是绩效评估中强调公民介入，其主要形式是满意度测评或社会评价。但从总体上看，公民作用还限于某些环节的“部分参与”而非“全程参与”，公民角色属于被动的“信息供给者”而非“信息供给与决策共享者”，而且在整个过程中，公民的发言权和影响力依然有限。

　　其次，内部控制表现为评估的“单向性特征”。一是热衷于上对下的评估，除了上级政府对下级的综合评估外，还有职能部门对特定工作领域的评估，甚至相关科室对特定工作领域的分项评估，形形色色的评估达标活动，搞得下面苦不堪言；二是重视政府主管部门对所属企事业单位的评估，卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为各级各类学校设立的评估体系，有关部门推出的国有企业效绩评价系统等，行业绩效评估的高度发达，是控制型绩效评估的明显例证。由于忽视下级、社会对政府部门的评估与监督，我国的绩效评估具有了对人不对己的“手电筒式评估”的特征，成了主管部门乐于享用的居高临下的权力，而非对公民和社会承担责任的机制。

　　最后，绩效评估有可能沦为干部人事调整的工具。一把手到新地任职，往往都有调整干部的冲动，其必要性可以理解，但隐藏的巨大风险人人心知肚明。于是乎，绩效评估被搬了出来：评估体系中领导评价占据较大权重，评价结果不公开透明，可以保证领导中意的人选获得高分；对那些不满者，绩效评估得分低就成了最有说服力的理由；当实现“一切尽在掌握中”之后，绩效评估就被抛到了九霄云外。这种事例为数不多，但特别值得警惕。

　　因此，就服务的目标而言，我国的政府绩效评估需要实现从“内部控制型”到“外部责任型”的模式转换。

　　绩效评估应该评什么？

　　绩效评估内容应该是一个系统的体系，这一体系立足于施政理念和政策，同时应随着环境的变化而与时俱进。篇幅所限，本部分不从应然角度探讨绩效评估的内容框架，而集中讨论实践中值得关注的几个问题。

　　第一，分内职责与政府越位。部门角色的合理定位，是科学绩效评估的前提。绩效评估当然只能评政府该做的事，其应用范围仅限于政府的份内事或法定职责。政府越位基础上的绩效评估，可以说是我国实践中的一个大问题。许多地方绩效评估围绕所谓“中心工作”展开，而所确定的中心工作，许多不属于政府的份内职责。比如，强制推广某种经济作物，强制兴办科技示范园等等，其中最值得关注的是普遍的招商引资考核。当面临巨大的招商压力时，部门难免会利用自己掌握的权力进行交易：法院可以给商户提供偏袒的许诺或某种默契，治安警察可给商人提供特殊安全保护，交警可以赠予交通违规的免罚权，教育部门在子女上学上可以提供特殊照顾，劳动部门对恶劣劳动条件或欠付工资/保险睁一只眼闭一只眼，土地管理部门可以提供用地方面的优惠……在一个为招商引资而展开政策拍卖或优惠竞赛的环境下，政府部门会成为“公正仲裁者”或良好市场秩序的缔造者吗？政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，扭曲政府部门的行为。

　　第二，投入导向与结果导向。当代政府绩效评估的一个重要理念是“结果导向”，聚焦于客观效果和结果。绩效管理在西方亦称“结果管理”，即为实现期望的结果而实施的系统化努力。反观我国的绩效评估，投入和过程导向依然是其特征之一。以治理超载为例，出动了警力多少人次，设立了多少个检查站，检查时间从过去的多少小时延长到多少小时，发现并处罚了多少个违规车辆等，都是成绩汇报的着力点。投入导向正在固化成一种模式：领导重视、组织保障、组织的活动、效果或服务对象得到的实惠，各占1/4的比重。问题在于：领导重视也好，组织保障和组织的活动也好，都属于部门的投入或付出的努力，如果没有落脚到服务对象受益这一结果上，这种努力到底有什么意义？用最少的投入获取最大可能的效果，才是高绩效政府的真谛。当投入和付出的努力占据了绩效评估75%的比重时，它所鼓励的只能是形式主义。

　　国人对结果导向理念存在两个认识上的误区：一是把产出等同于结果。其实，抓获的罪犯多了是产出的增加，但不一定意味着治安状况的总体改善（结果）；同理，抓获的贪官多了并一定意味着政府更清廉。二是结果界定主体认识不到位。有人质疑，唯GDP论是不是结果导向？其后果是否值得质疑？这个问题的答案很简单，这里所讲的结果，是公民所期望的结果而非官员追求的结果。换言之，结果导向是公民为本为前提的。

　　第三，关键指标与贪大求全。绩效评估指标总量应该有合理的度。国际上看，绩效评估指标体系经历了一个由简到繁，再由繁到简的过程，这应该是智慧和经验的结晶。我国绩效评估似乎趋向于繁琐化，甚至繁琐成为炫耀的资本。有的城市邀请国际著名咨询公司，设计了据说包含3000多指标的评估体系。我对洋和尚念中国政府经的能力十分怀疑，同时对官员的盲目崇洋媚外感到惊奇。美国法律明文规定，政府部门制定绩效规划和起草绩效报告的工作，不得转包给咨询公司。这就是说，国际著名的咨询公司，在西方也缺乏这方面的实际经验。美国州政府的绩效评估体系，多数包括200个左右的指标。整合了所有服务和内部管理的英国地方政府的综合绩效评估体系，也没有超过700个指标。绩效评估繁琐化的另一表现是专项评估的泛滥，综合评估外有部门的评估，日常工作评估外还有专项活动评估，甚至突出什么就评估什么，如公共服务评估体系、和谐社区评估体系、维稳评估体系、学习型组织评估体系等，评估趋于多元化和碎片化。需要在干部中树立一种观念，指标体系繁琐化不是本事，而是能力低下的象征，即系统化思考能力低下，抓重点的能力和设计关键指标的能力低下。

　　第四，相对稳定与“打一枪换个地方”。绩效管理的精髓是绩效的“持续性改进”，这要求评估框架体系相对稳定，进而实现绩效改进从量的积累到质的飞跃。观察发达国家十多年的实践，评估框架和指标体系高度稳定，而我国实践的一个特征是评估框架和指标体系的变动不居。这固然和转型时期的环境和施政理念的变化相关，但“打一枪换一个地方”的弊端不可否认：结果经常变，有悖绩效管理追求期望结果的本质；指标无法纵向对比，有违持续性改进这一绩效管理的精髓。实现评估体系的相对稳定，既需要领导者任职的相对稳定，更需要解决权力过度集中的问题，赋予老百姓更多的发言权。

　　绩效评估由谁来评？

　　绩效评估服务于多种目标，必然涉及多样化的利益相关者。因此，从主体角度看，绩效评估应该是多元主体组成的复合结构。国际经验看，绩效评估主体结构平衡且相对稳定，我国的实践则具有“剑走偏锋”的明显特征，存在独立封闭和激进民众测评两个极端。独立封闭式评估即政府主导和缺乏公民参与，主要发生在前些年。激进民众测评近几年出现，其形式就是“万人评政府”、“万人评政府部门”等活动，民众测评占据很大比重，甚至成为政府绩效评估的唯一形式。

　　绩效评估的指标体系可以分为两大类：“主观指标”立足于个人的认知、态度和主观感受，如感到安全的居民的比率、对警察工作的满意度等；“客观指标”则立足于经验观察和记录的成就和效果，如抓获罪犯数量、犯罪率的降低等。科学的绩效评估应该是主、客观指标的合理平衡。“万人评政府”意味着主观指标成为评估的唯一形式，当我们为绩效评估中公民参与的进步欢呼时，也要意识到主观指标具有很多局限性。

　　第一，公众作为评价主体存在能力的有限性。首先，对诸如消防、急救等特殊公共服务及机关内部管理服务机构，绝大多数公民没有亲身体验的机会，其评价难免随意性。实践中党史研究会、市委或市政府办公厅名列前茅，就是这一问题的反映。其次，对诸如医疗、金融市场监管等复杂的服务，公众的判断能力必然有限，可能并不知道他们的期望是什么，也不知道如何去界定服务质量。第三，公民判断难以摆脱自身立场做到公正客观。法院判决再公正，打输了官司多数可能不满意。赶公交车时没上去总觉得里面有空，挤一挤可以加一个人，一旦迈入马上感觉满员，希望关门，这种心理变化反映了同样的问题。

　　第二，公民满意度并不能完全反映服务的质量。服务质量和公民满意度之间的关系相当复杂。国外研究证明，只在服务质量急剧下降或明显提升两种情况下，公民满意度与服务质量呈正相关关系，其他情况下两者不相关。这意味着，服务质量的小幅改进可能伴随满意度的下滑，服务质量的小幅下滑可能伴随满意度的上升。

　　第三，公民满意度的横向比较价值相当有限。满意度评价具有相对性：满意与否不存在完全客观的标准，而主要取决于“期望质量”与“感受质量”之间的差距。举例而言，A地公民长期为治安状况所困扰因而期望值不高，暴力犯罪率降低几个百分点可能导致较高的顾客满意率；而B地长期治安状况良好，暴力犯罪率上升几个百分点会导致较低的治安满意率。结果可能是，A地暴力犯罪率3%可能会有80%的满意率，B地暴力犯罪率2%可能只有75%的满意率，我们不能根据满意率得出A地治安优于B 地的结论。

　　第四，顾客满意率不能回答权利公正问题。拿到了一套经济适用房的家庭可能满意，但更困难的家庭没有享受到经适房，而他们往往不属于顾客满意度调查的对象，权利公正问题由此产生。当然我们可以扩大调查范围，但这又绕不开信息不对称这个难题。

　　正是由于上述原因，英国内阁办公厅提出一个忠告：顾客满意率取决于诸多因素，因而政府绩效评估最好不要孤立使用这一指标。因此，对热衷于“万人评政府”的地方来说，一个忠告是警惕“过犹不及”！

　　绩效评估结果该怎么用？

　　国际学术界推崇绩效评估的“三D模式”，即诊断、发展和设计（diagnosis, development and design），突出评估结果的正面、建设性应用。实践看，发达国家的“责任与灵活性交易”就是一种制度化设计，通过授予高绩效单位更大的管理自主权，调动其提高绩效的积极性。这里以英国地方政府的财务管理权为例加以说明。英国地方政府支出主要由两部分构成：地方税与中央转移支付。地方政府的绩效评估分为ABCDE5个档次。获得A、B档次的地方政府，享有自主决定地方税水平的权力，同时中央转移支付采取“一揽子拨款”的方式，其用途由地方政府自主决定。获得较低绩效档次的地方政府，年度地方税征收额度都要经过中央的审批。至于中央转移支付的拨付方式，对C、D两档地方政府采取“分项拨款”的方式，其用途有明确的规定和限制；对E档地方政府则采取“分目拨款”方式，比分项拨款限制更细、更严。另外一种评估结果利用的策略是绩效预算，其目的是打破传统管理中“奖励失败”的做法，把绩效水平和预算拨款有机联系起来。有学者把这归结为一句话：绩效评估就是要“欢呼成功，原谅失败”。

　　我国实践中需要关注并避免绩效评估结果利用的两个极端：一是评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；二是绩效评估结果利用上急功近利，简单化采取“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进，实则很不科学的做法。在我看来，第二种倾向特别值得警惕。

　　首先，绩效评估质量有待改进，评估结果的高调应用缺乏基础。不管采取什么形式的奖励与惩罚，结果利用的根本依据是“绩效”，这对绩效评估的质量提出一定的要求。我国的公共组织绩效评估处于初级阶段，绩效目标的科学性和稳定性不足，在评估的基本理念、实施原则和操作层面存在着诸多缺陷。实践中存在低报目标更易获得奖励，“干得好不如说得好”，甚至数据水分等现象，就是评估质量缺陷的例证。这说明，评估结果的高调应用还缺乏基础，需要一个探索过程，即随着绩效评估质量的提升，不断加大结果利用的力度。

　　其次，着眼于处罚有违绩效管理的新理念。绩效管理是从目标管理中发展出来的，它与目标管理的一个重大区别就是“以共识为基础”，强调沟通、协商、广泛介入和授权。具体说：绩效目标不是一个自上而下的命令和强加过程，而是上、下级平等对话与协商过程；作为一种契约，绩效协议对上、下级有双向约束，上级不能随意干预或加码，上级违反契约导致绩效不佳不能处罚下级。“一票否决”项目据统计高达一百多，高压线密布横竖都是一死，其威慑力也就没有了。一个明显的道理要明白：着眼于惩罚的恐惧式管理只能制造“怨妇”，而怨妇是不可能持好家的。

　　第三，着眼于处罚已经导致诸多不良后果。国际实践表明，把奖惩作为评估结果利用的惟一形式会导致抵触情绪，加剧弄虚作假和“玩游戏”的行为，形成“破坏性竞争”，抵消组织绩效评估的效果。我国实践中，高压之下部门和官员往往靠杜撰假数据、假信息来应付。我始终坚持一个观点：当某种不良行为非常普遍的时候，我们不能仅仅从个人身上找原因，更应该做的是审视有关的制度。甘肃省几个缉毒警察为摆脱末位排名，竟然设套陷害百姓，致使3个普通百姓成为“毒枭”并被判死刑（后被无罪释放）的案例，更向我们敲了警钟。绩效评估是为了提高政府绩效，政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的结果。如果绩效评估导致了类似祸国殃民的犯罪行为，会令每个推动者汗颜，那还不如不搞。

　　第四，着眼于处罚导致公共资源的非优配置。这有“利用效率低下”和“配置效率低下”两种形式：对于那些被列为中心工作、一票否决的项目，许多官员往往不计成本、不惜代价以体现执行力，导致资源利用效率低下，而且寅吃卯粮，效果不可持续；多部门独立实施导致的评估泛滥和碎片化，迫使被评估地方或单位“拆西墙补东墙”，什么工作领域接受评估，就向这一领域倾注更多的财政资源，以确保达标或创优，地方无法根据情况进行资源统筹分配，这意味着资源配置效率的低下。

　　因此，政府管理要创新，创新需要脚踏实地，绩效评估不能着眼于轰动效应，更不能成为另一种形式的形象工程。

　　(作者系北京大学政治发展与政府管理研究所教授、博士生导师)

　　来源：行政管理改革