1945年7月，毛泽东在延安同民主人士黄炎培作了一次被誉为“千秋窑洞对”的著名谈话。黄炎培问毛泽东：历史上许多政权“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，形成了一种周期率，共产党执政后有没有跳出这个周期率支配的新路？毛泽东答道：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”60多年过去了，世情、国情、党情、民情正在发生深刻变化，但这次谈话中提出的民主监督治理腐败的思想，却给了我们真理的启迪。它深刻启示我们：要坚定不移地走出一条依靠民主监督推进反腐倡廉的路子。

　　一、明确监督目的，着力解决为什么开展民主监督的问题

　　我们党开展反腐倡廉建设，在注重组织监督的同时，一直高度重视民主监督问题，在构建与社会主义市场经济相适应的教育、制度和监督相结合的惩治和预防腐败体系中，把它放在更加突出的位置。

　　这是践行党的宗旨的必然要求。我们党是全心全意为人民服务的政党，我们的干部是人民的公仆，一言一行都必须接受人民的监督。是否做到了全心全意、是否当好了人民的公仆、是否代表了人民的利益，人民群众是最权威的裁判。古人云：“鉴不能自照，尺不能自度，权不能自称，囿于物也。”如果缺乏民主监督机制，仅由自己来监督自己，割自己身上的痈疽烂疮，这很痛苦，也很难下手。只有建立健全民主监督的机制，把手术刀交给人民群众，通过揭露、评价、纠偏、严处等方式，惩恶扬善，激浊扬清，筑牢反腐倡廉的防线，才能保持党的健康肌体，保持党代表人民的先进本色。

　　这是巩固党的执政地位的迫切要求。党的执政地位并非因长期拥有而永远拥有，党的前途命运最终取决于民心向背。如果一些干部利用人民赋予的权力以权谋私，群众就会生怨气；只需一个暗示、一个公章便落得个盆满钵溢，群众就会不服气；与群众的距离越来越远，群众就会灰心丧气。人民群众对腐败深恶痛绝，腐败是对党的执政地位的致命威胁。而不受监督的权力必然会导致腐败，民主监督则是治理腐败的有力武器，巩固执政地位需要民主监督。唯此，才能保证党的领导干部为人民掌好权、用好权，经受住执政的考验，防止“人亡政息”的历史悲剧重演。

　　这是反腐倡廉的治本要求。反腐倡廉建设依靠惩治，更依靠预防；惩防体系建设依靠教育，还依靠监督；构建监督体系依靠组织监督，也依靠民主监督。当前产生腐败问题的原因是多方面的，但缺乏对权力的有效监督，特别是缺乏有力的民主监督是一个极其重要的原因。为什么运动员在比赛时不敢轻易犯规，犯规也能很快被发现，主要在于有“盯人”监督的办法，不仅有裁判的“火眼金睛”盯着，更有观众无数双眼睛盯着。民主监督是反腐倡廉成本最低、影响最深远的办法。实现从侧重惩治向侧重预防的转变后，再向依靠监督特别是民主监督的转变，反腐倡廉建设就有了更得力的抓手。

　　这是在反腐倡廉中贯彻群众路线的根本要求。依靠人民群众，是同一切腐败现象作斗争的胜利之源。只有坚持“从群众中来，到群众中去”，深入了解社会各界和广大人民群众的要求，总结来自基层一线反腐倡廉实践的经验，才能提高反腐倡廉制度建设的科学化、民主化水平。只有依靠和发动群众，配合专门监督机关，举证腐败案件，增强监督合力，才能提高反腐倡廉制度的执行力水平。实践也告诉我们，群众的眼睛是雪亮的，对各级干部的廉政情况最有发言权；仅靠专门机关监督干部廉政情况是远远不够的，还需要依靠人民群众的广泛监督。

　　这是改变民主监督薄弱状况的现实要求。尽管我们党在反腐倡廉建设中越来越重视民主监督问题，取得了一定的成效，但无论从深入开展反腐败斗争的需要上，还是从群众本身的愿望上，民主监督仍然是反腐倡廉建设中的一个薄弱环节。在一些地区、部门和单位，存在着领导不愿群众监督、群众不敢监督和不会监督的问题。在那里，无论从过程看还是从结果看，民主监督仍是软性的，作用发挥得还很不充分。纵观许多腐败案件的发生，都与对权力监督不够甚至缺失有关，内部监督形同虚设，外部监督无法到位，民主监督无力无效，以致腐败分子大行其道。群众的民主监督是一切监督的“原点”。从现实和从长远的角度看，我们都必须大力加强群众的民主监督工作，充分发挥民主监督在反腐倡廉建设中的重要作用。

　　二、明确监督主体，着力解决由谁开展民主监督的问题

　　所谓民主监督，主要指下级对上级监督、同级监督和异体监督。它是我国监督体系的重要组织部分，包括党的下级组织对上级组织监督、同级之间监督、普通党员对党的领导干部监督、人民群众监督、民主党派等社会各界监督、网络媒体监督等。我们要按照十七大提出的“增强监督合力和实效”的要求，在充分发挥党组织监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督的同时，更加注重发挥各民主监督主体的作用，保证人民监督权力的行使。

　　加强党内民主监督。党内民主监督的实质是党从人民利益出发，按照从严治党的要求，依照党章和其他重要党内法规，组织发动各级党组织和广大党员对党自身进行自我约束和自我完善，是党构建自身的免疫系统。它在我国民主监督体系中起着引领作用，对各级党组织及其领导干部权力是最直接的监督，起着最关键的作用。要强化教育引导。对上级来说，增强党纪观念，克服特权思想，牢记没有不受监督权力的意识，着力解决将下级监督视为不尊重、怕影响威信等问题，自觉接受监督；对下级来说，把监督视为责任和义务，着力解决好人主义盛行、监督上级怕被“穿小鞋”、影响自己前途等问题，主动开展监督；无论是上级还是下级，都要解决怕民主监督会出乱子、影响团结统一、影响工作等问题，树立党内民主监督的良好风气。要发扬党内民主。积极探索落实下级对上级工作的建议权、批评权、质询权，以及下级对上级任免干部的提名权、选择权、知情权，在基层党组织试行廉政情况质询制度、直接选举制度、差额选举制度、弹劾制度、罢免制度，以权利监督权力，着力改变监督者的权利不足甚至依附于被监督者的状况。要健全党内生活。健全党内民主集中制，提高党内民主生活质量，既勇于开展批评与自我批评又积极开展思想互助和相互提醒，发扬延安整风、“三讲”教育等党的好传统好经验，完善述职述廉、党员民主评议等制度，在党组织中定期开展廉洁情况信任投票，突出普通党员在党内民主监督中的主体地位。

　　加强群众监督。广大人民群众是反腐败的主力，是监督举报的主体，是腐败案件线索的主源，也是对腐败分子设置的最大和最有效的监督网。据有关资料统计，在全国检察机关查办的案件中，80%以上是由群众举报的；在中央国家机关各部委的纪检监察机构查处的大要案中，90%以上是由群众检举的；许多国家90%以上腐败案件也是通过民众监督查办的。广大群众能提供领导机关不易发现、纪检组织难以掌握的线索信息，腐败分子最害怕人民群众的真正监督。实践证明，哪里的人民群众监督作用发挥得好，哪里的腐败现象就比较少。为此，要着手制定人民群众监督条例，规范群众监督主体的职责、权限以及监督活动的范围、方式、程序等，把群众监督纳入法制化轨道。要建立健全人民群众监督的信息保密机制、安全保障机制、激励机制和监督情况通报反馈机制，从制度上充分调动人民群众监督的积极性。还要注重开展经常性的领导班子和领导干部廉洁情况民意调查和民意测验，加大廉洁情况和群众意见在各项考评中的权重，探索进行党风廉政情况民意排名，实行一票否决制和末位淘汰制。尤其要发挥群众监督的数量多、分布广、“千里眼”等特点，加强对各级干部8小时以外的监督。

　　加强社会各界监督。社会各界监督是共产党领导的有组织、高层次、代表性强的民主监督，由各党派团体、无党派人士、各社会组织以及社会各界群众代表对党和国家机关及其工作人员提意见、作批评，比一般的群众监督视野更宽，触角更深，影响更大，更具权威性，能够对我们党提供一种单靠党员不容易提供的监督，在反腐倡廉中起着独特作用。要以廉政通报联系为基础，定期向社会各界通报反腐倡廉建设情况、通报有关大案要案查处情况，就廉政建设问题与社会各界保持经常联系，主动征求和及时听取他们的意见。要以廉政建设监督为关键，聘请社会各界担任特邀监察员，直接参与到对各级领导班子和领导干部的廉政监督和检查工作中，参与重大案件的群众举报、听证、督察等工作。要以党风政风行风为切入点，组织社会各界对党政机关和领导干部的党风政风行风建设情况进行检查，明察暗访，召开座谈会，听取群众意见，提出改进建议。要以社情民意为渠道，注重发挥社会各界信息量大、联系面广的优势，及时收集反腐倡廉信息。

　　加强网络媒体监督。媒体监督是通过新闻传播活动形成或影响社会舆论，实现民主监督的活动。随着网络信息化的迅猛发展，舆论监督的作用更加突出，已成为畅达民意、鞭挞腐败的便捷而有效的手段，在对权力监督中拥有无可比拟的威力。它时效性强，对腐败丑恶行为能不失时机地予以揭露；辐射面宽，腐败现象一旦曝光，就会立即引起社会反响；威慑力大，独特的舆论监督效应，令腐败分子不寒而栗；透明度高，揭露是非曲直，有利于激浊扬清。在一项公众最愿意用什么渠道参与反腐的调查中，75.5％的人选择“网络曝光”，排在首位。为此，我们要高度重视发挥网络媒体监督在反腐倡廉建设中的积极作用。一方面，针对网络媒体监督尚不够规范、不够成熟、还处于自发状况等问题，大力推进规范化、法制化建设，系统规定网络媒体监督的主体、方式、法律责任等，引导和促进其健康发展，真正为群众提供一条便捷、畅通、合法的监督渠道。另一方面，针对网络媒体监督不同于传统意义上的民主监督，难以按照传统的监督模式来运行的问题，创新网络媒体监督机制，加强网络举报系统建设，健全受理机制，完善线索运用和反馈制度，建立重大决策网络调查、重大事项网络听证、重点行业网上评议制度，建立网络媒体监督的引导、奖励、信息反馈、特约监督等制度，提高网络媒体监督的水平。

　　需要强调的是，任何外在的民主监督，哪怕再周密、再健全，如果没有内在的自控和自律，都是十分危险的。因此，在发挥以上各个监督主体作用的同时，一定要加强自我道德约束，尤其要注意培养道德底线防控的意识和能力，将自律与他律紧密结合起来，这样才能最大程度地发挥内外监督的整体效果，形成监督的有效合力。

　　三、明确监督内容，着力解决民主监督什么的问题

　　民主监督的重点是监督各级领导班子特别是主要领导干部，监督决策的事前、事中、事后，监督重要领域和关键环节的廉政风险点，做到权力行使到哪里，民主监督就延伸到哪里。

　　注重对用人监督。用人是党的一项最重要的工作，也是最容易产生腐败的一个风险点。用人腐败的一个重要外在原因，就在于民主监督苍白无力，群众“话语权”分量不重。因此，要解决用人当中存在的各种腐败问题，就一定要加强民主监督。要抓根本。坚持以人为本，完善符合科学发展观要求的干部综合考核评价制度；坚持民主、公开、竞争、择优，变“由少数人在少数人当中选人”为“由多数人在多数人当中选人；坚持把群众赞成不赞成、满意不满意、拥护不拥护作为用人的主要尺度，变领导说了算为注重社会公论，构建事前要向群众及时通报、事中要让群众有效参与、事后要组织群众评议、离任要接受群众检查、违规失职要严肃追究责任的用人监督体系，从制度上筑起一道防范用人不正之风的“防火墙”。要抓过程。在用人的每一个环节强化群众监督的声音，在干部任用提名环节，既要采取组织和领导先提名、群众后认可的办法，也要积极探索群众先提名、组织后认定的办法，使群众参与和监督的主导权体现在用人的起始环节；在考察环节，更加广泛深入地听取民意，让更多知情人参与进来，使民主推荐、民主测评、个别谈话真实反映民意；在决策环节，把群众公认情况作为必要条件，充分尊重民意。要抓结果。借鉴经济责任审计办法，实行用人责任审核，开展用人情况通报，组织干部群众对干部选拔任用工作进行评议，对被选拔任用干部进行测评，通过领导干部述责、干部群众评责、纪检和组织部门审责等形式，把用人行为的评价摆上桌面，把被选拔任用干部的表现摆到亮处，着力解决用人上“表面走程序”的问题。要抓问责。加大对用人问题的查处力度，分清责任，追究过失，匡正风气，取信于民。

　　注重对用钱监督。当前腐败案件花样百出，不论方式多么隐蔽、手法多么具有欺骗性，归根结底都集中在用钱上。用钱是最易产生腐败的又一个风险点。群众形容财权腐败是“黑幕下的交易，看不见摸不着，一笔糊涂账”。分析用钱上出问题，既在于缺乏体制内对财权的制约，更在于缺乏体制外监督的力量。加强用钱的民主监督，要在深化财务管理改革上下功夫，全面实行收支两条线，杜绝帐外帐，控制现金形式支出，规范财务制度，实行透明管理，堵塞漏洞风险。要在参与式管理上下功夫，加大财务公开，让群众参与财务管理全过程，跟踪监督重大资金调度、重要资产变更、收支的每一笔款。要在民主理财上下功夫，发扬民主理财小组理财的好传统，加强民主理财小组的规范化、制度化建设，实行民主理财和审计理财的“双理财、一起审”。在年度述职述廉时，一并报告财务收支情况，接受群众质询，开展财务专项民主测评，把用钱廉洁情况作为评价反腐倡廉建设的重要方面。

　　注重对作风监督。党的各级干部作风问题是当前党风廉政建设的一个突出问题。如果说腐败是癌症，那么作风变质就是慢性自杀。党的各级干部生活在人民群众之中，广大群众对身边干部日常议论较多的常常是作风问题。抓住作风问题开展民主监督，就监到点子上、督到要害处。要围绕思想作风，监督密切联系群众情况，纠正公仆关系颠倒、官僚主义、脱离群众等问题。要围绕政治作风，监督贯彻落实科学发展观的情况，反对搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”等问题。要围绕工作作风，监督发扬求真务实精神情况，克服办事不公、不负责任、作风不实、简单粗暴、弄虚作假等问题。要围绕生活作风，监督发扬艰苦奋斗精神情况，解决讲排场、比阔气、奢侈浪费、腐化堕落等问题。在作风监督中要坚持“三为”方针，始终坚持以服务大局为重，全面参与、全程跟踪、重点监督、事后评价，提高民主监督的实效性；始终坚持以人民群众为本，抓住群众反映强烈的突出问题，坚决纠正损害群众利益的不正之风；始终坚持以预防为主，及时发现和预警苗头性、倾向性问题。

　　四、明确监督方法，着力解决怎样开展民主监督的问题

　　监督方法决定监督成效。我们要着力解决“过河的桥和船”的问题，使民主监督方法更到位、形式更科学、机制更完善，达到有力、有序、有效监督，努力在反腐倡廉中发挥更大作用。

　　公开监督。民主监督的前提是知情，知情的基础是公开，阳光是最好的防腐剂。只有沿着“公开-知情-参与-监督”一路走下去，使权力在阳光下运行，让人民群众知道党和政府在做什么、自己监督什么、怎么监督，才会产生实质而不是标签式的民主监督，从而有效遏制腐败。正如列宁所指出的，“只有当群众知道一切，能够判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”他在论述苏维埃政权体系时还说，“这个政权对大家都公开，它当着群众的面办理一切事情，群众很容易接近它。”要推进权力公开透明运行。明确党务、政务、财务等公开内容，科学划定公开范围、时间，严格规范公开的程序、方法，建立健全公开平台。尤其把群众普遍关心的问题作为“晒”的重点，防止焦点、热点问题“犹抱琵琶半遮面”、实质性问题“技术性处理”，切实将那些与群众利益密切相关、群众普遍关心的事项以及容易产生不公正甚至腐败问题的权力运行环节都实行公开，真正做到“公开是常态，不公开是例外”。要推进决策听证。在做出涉及群众切身利益的决策时，吸纳群众代表列席旁听和发表意见，将决策的全过程通过适当形式向社会发布。要推进公务人员财产、收入申报和公开。对国家公职人员特别是领导干部，要在定期报告收入情况的基础上，逐步做到报告家庭财产等重要情况，并在一定范围内公布，使他们的经济情况透明化。要推进公开评议。对领导干部廉洁状况定期组织公开评议，扩大评议范围，深化评议内容，细化评议方法，兑现评议结果，真正把领导干部完全置于群众的监督之下。

　　制度监督。制度建设对民主监督有着根本意义，它能使民主监督有依据、程序化、规范性、可控制，是从源头上防治腐败的根本途径。邓小平同志把制度建设作为实现民主监督的突破口。他在党的八大《关于修改党的章程的报告》中明确指出：“从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对党的组织和党员实行严格的监督。”长期以来，我们已制定了不少党风廉政建设和民主监督的政策法规，对规范和约束领导干部的行为起到了积极作用。但还不够健全完善，党内监督制度多，民主监督制度少，执行也不够到位。为此，我们要在民主监督制度上完善制定、狠抓落实、务求实效，着力构建内容科学、程序严密、配套完整、有效管用的民主监督制度体系，坚持用制度管权、按制度办事、靠制度用人、凭制度理财，切实提高民主监督制度的执行力，让民主监督制度硬起来、行得通、用得好。

　　科学监督。它是组织监督和民主监督的有机统一。民主监督需要组织监督的保障和支撑，不能因为强调民主监督而放弃和忽略组织的监督，后者的监督作用不可替代，也无法替代。在当前情况下，有必要进一步加强组织的监督，使其更有权威、更有力量、更有成效。同时，组织监督要依靠民主监督，不能因为我们在民主问题上走过弯路、犯过错误，就对民主监督心有余悸。但我们必须把握好民主监督的正确方向。科学的民主监督应当是有组织的监督。不是什么民主都好，也不是民主越多越好，违背国情的民主和失控的民主都会给社会带来灾难。为此，我们要始终注意把民主监督纳入法制化、制度化的轨道。按照法律规定行使民主监督权利，既使民主监督有法可依，确保群众自身的权利和安全，又使民主监督持久有序和理性地进行，特别是不搞大轰大嗡、政治运动式的民主监督。在重视保护监督者合法权益的同时，我们也要重视保护被监督者的合法权益，因为被监督者也属于人民的范畴。所以，必须提高民主监督的科学化水平，做到党内民主监督和人民民主监督相结合，以党内民主监督带动人民民主监督；做到建设监督制度与培育监督文化相结合，创造良好的廉政监督条件；做到规范和创新相结合，增强民主监督活力；做到自上而下监督和自下而上监督相结合，重心向下夯实反腐倡廉工作的基础。总之，民主监督要找准方位，坚持方向，讲求方法，循序渐进，健康发展。

　　（作者系中共国家行政学院纪律检查委员会书记）

　　来源：行政管理改革