“村官”其实不是“官”

　　村级组织中最重要的“村官”被称为“村主干”，即村党支部书记和村民委员会主任（也称村长）。时下，为了实现党委领导与村民自治的统一，精简村级组织机构，村级换届一般都提倡村支书、村委会主任“一人兼”或“一肩挑”。如果实在不能做到“一肩挑”的话，村委会主任通常兼任村党支部副书记。在村支部和村委会“两委”班子成员中，尽量实行交叉任职。据统计，我国大约有近60万个村级组织。就当前村级组织的架构来看，1500人以下的村，村“两委”班子一般设置3─5人；1500人以上5000人以下的村，设有5─7名“两委”成员；人口超过5000人的村，“两委”班子成员最多不能超过9人。这样，粗算一下，我国“村官”的数量还是非常庞大的。

　　然而，从理论上加以分析，“村官”并不是平常人们所称的“官”。从其原本的身份来说，村支书和村委会主任等“村官”实际上拥有的只是农民身份。从我国的纵向行政管理体制来看，有中央、省（直辖市、自治区）、地（市）、县（市、区）、乡 镇（街道办事处）五个层级。从宪法和法律规定来看，我国的村委会（居委会）不是法定的一级政权，村支书和村委会主任当然就不是一级政府官员，也不应是什么正式意义上的党政干部。故此，“村官”其实是地地道道的农民。他们并不脱离生产，不是什么“吃皇粮”的公务员，也不是领工资的国家人。

　　“村官”有多大的权力

　　根据《村委会组织法》的规定，从职能定位上看，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。但是，村民委员会有义务“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，可以接受乡、民族乡、镇的人民政府的委托办理有关行政管理事务”。实践当中，由于现行行政管理体制所形成的“自上而下”实现权力的路径依赖，又由于村民自治实现机制的匮乏，在具体的乡村治理过程中，村委会担负着相当多从乡镇一级政府延伸出来的计划生育、社会治安、宅基地管理等政府职责。换言之，乡镇这级基层政权的许多涉农政策、村庄治理的任务都必须通过村级“两委”才能得以落实。这就使得乡镇基层政权与村级组织之间形成一种密切的“相互依赖”和“领导与被领导”的关系，并成为某种意义上的利益共同体。村委会实际上成为国家权力在乡村的代理人，“村官”也就成了国家权力在乡村的代言人，也就享有了某种隐形的“政治权力”。

　　与此同时，《村委会组织法》还规定，村委会“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”、“引导村民合理利用自然资源”。换言之，村委会在相当程度上拥有了管理、经营、开发以及处置集体财产（包括集体土地、山林、海域、滩涂、矿山、水资源、企业等）的权力。尽管《村委会组织法》规定，土地承包经营、集体经济项目立项、征地补偿费的分配、集体财产处分、集体所得收益的使用等事项，必须“经村民会议讨论决定方可办理”。但是，一个有目共睹的事实是，实践当中这些规定难以兑现。这就使得村委会在隐形的“政治权力”之外，还掌握了相当大的经济权力和资源。换言之，“村官”尽管不是“官”、不具备正式的官员身份，却拥有许多只有执掌公共权力的“官”才能拥有的权力和资源。

　　正是由于村级组织掌握了大量的看不见的“权力”和经济资源，尤其是在经济较为发达的地区，为了掌握对土地、山林、滩涂等重要经济资源的“管理权”和“处置权”，乡村的各种宗族势力、利益派系对“村官”职位的追逐和竞争十分激烈。在缺乏强有力的外部监督的情况下，就很容易发生“贿选”以及“拳头政治”、“暴力选举”现象，甚至会出现雇凶伤人、集体斗殴的案件。由此引发的村民集体上访、影响社会稳定的群体性事件也骤然增多。由于平衡不了宗族势力以及各方利益，有些村级换届选举工作难以开展。还有些乡村，只好留用前任继续担任村主干。这就造成了“村官”年龄普遍偏大的问题，一些60岁以上的村主干“超龄服役”和“超期服役”。

　　“村官”的待遇如何

　　在大部分地方，“村官”每个月拿到手的工作报酬其实是非常微薄的。“村主干”大概每月最多只能拿到一千元左右，其他两委成员每月只能拿到区区几百元。对于这些“村官”而言，他们领取的工资其实只是一种“误工补贴”，而不是真正意义上的工资，很多时候只是一种象征意义的工作报酬。有些经济条件比较好的地方，会为“村主干”办理养老保险、不定时给点财政补助。显而易见，“村官”从上级政府部门领取的补贴只能作为其收入的很微小的一部分，甚至只是一个零头。“村官”的绝大部分收入源于他们自己的经商收入、务农收入、工厂做工甚至是外出打工收入。

　　这就导致了实践中的两种极端情况：在贫穷落后地区的乡村，由于“村官”报酬待遇太低，文化水平高、能力强的人不愿意耽误时间忙于村务工作。“选人难”、“村主干”断层问题非常突出。故此，这些地方的村级组织涣散，缺乏吸引力、凝聚力，权威性和动员能力退化。“村官”们大部分时间都忙于自己的生计、外出打工经商，把村务管理当做是忙里偷闲的业余工作，很多情况下只是被动、疲沓、消极地跟着上级要求应付了事。这就造成了实践中普遍存在的“村官”长期“在位不在岗”、“在岗不在位”的现象。而且，由于年轻人大多不愿干“村官”，很多乡村的“村官”只能由年长的“爷爷辈”的人来担任。

　　在经济较发达地区、尤其是一些处于城乡结合部的乡村，村级换届选举的情况则是大相径庭。由于土地征用、山林或滩涂等生产资料的承包、拆迁安置、旧村改造、重点工程建设等关系到切身利益，村里的能人们，包括一些有经济实力的“大老板”、“社会名流”对“村官”的职位趋之若?、垂涎三尺。为了竞争上岗，一些候选人不惜花重金“贿选”，甚至对竞争对手大打出手、威逼利诱、恶意中伤。对于他们来说，“村官”尽管不能解决“政府官员”的身份，但能增强其在乡村社会的影响力、能挣来面子，而且村级组织掌握的各种政治和经济资源能够带来高收益的回报。

　　“村官”的权力如何监督

　　“村官”拥有那么多的隐性权力、掌握那么多的经济资源，但是他们的待遇又是那么低、对于村财村务的监管又不到位，这就势必造成“村官”权力的寻租以及由此形成的村级组织的自利化、贪腐化。尽管《村委会组织法》规定，村民会议、村民代表会议是农村重大事务的决策者和监督者。但由于村民自治机制的缺失、基层监管的乏力，也由于村民“自组织”能力、民主议事能力的普遍低下，以及乡村公共精神的严重缺失，这种以集体名义行使的民主决策权和民主监督权往往流于空谈。

　　《村委会组织法》还规定，“村官”离任时要经过县（区）级的农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇人民政府的经济责任审计。“村官”候选人在进入选举程序之前，也要分别经过县级人大、纪检、组织、法院、检察院、公安、民政、司法、计生、国土、综治等多达12个部门的资格把关和审核。但是，监管主体的多元却很容易导致监管职能流于形式，审核把关很大程度上是形同虚设。现行体制之下，村支书、村委会主任等“村官”私卖土地、贪污村财、侵吞农用资金等以权谋私、违法乱纪的行为难以得到有效约束和监管。这就造成村级组织与农民利益的冲突与对抗，甚至导致农民对整个基层政权的不信任，进而形成乡村的治理危机。

　　在“乡村”这个相对狭小的空间范围，人与人之间的关系紧密，总的来说还是一个地方性的“熟人社会”。在这个紧凑的“小圈子”里，社会成员（村民）对其管理者（村官）的情况十分了解。“村官”的品德、能力、廉洁如何，“村官”是否为自己、为自己的家族谋私利，村民们心里最清楚不过。在这个意义上可以说，“村官”其实能够受到最直接、最有效、最全面、最透明的民众监督。但实际上，这种监督难以到位并真正对“村官”的行为产生约束力。现实当中，村民只能通过上访等形式向上级政府反映和检举问题。近几年，一些针对村级组织的农村群体性抗争事件，大都是由于村民难以阻止“村官”未经村民同意出卖集体土地、贱卖集体林地、贪污村财等损害村民集体利益的行为而引发的。

　　由上观之，要走出眼下乡村治理的现实困境，根本出路在于对村级组织重新认识和定位，并在此基础上对“村官”的权力和职责进行明确界定，突出其作为群众自治组织领导者的社会角色，剥离其管理、分配和处置集体财产的经济职能。实现村级组织的行政管理、经济管理等职能逐步向社会让渡。与此同时，还要完善村民自治规则、提升村民的公共精神和民主议事能力，强化对“村官”的任前审核和任后监督。总而言之，“村官”是做好农村工作的最基本、最直接和最有效的力量，村级“两委”是党执政为民的重要的组织基础。唯有把“村官”的权力管好了，真正意义上的村民自治才有可能，乡村的良善治理才有可能。