农村养老保险建设的紧迫性,发展现状与政策建议
我国农村社会形态处于快速转型期，农村家庭、集体和个人储蓄养老功能减弱，加快建立农村社会化养老体系成为新农村建设的重要内容。农村居民养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，它是农村养老模式发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。我国农村社会养老保险起步于上个世纪８０年代。早期农保制度建设自１９９８年进入第三阶段以后陷入僵局，至今没有实现大的突破。部分地方开始新型农保试点，但全国性政策试点尚未开始。
面向未来的城乡发展格局，适应未来社会发展需要，要考虑统筹城乡资源分配、财政分配、社会就业和各项政策发展，建立统一的国民社会养老保险制度，在此前提下设计和建立农村社会保险基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，对早期农村养老保障制度进行根本性改革。
一、我国农村社会结构的重大变化需要加快社会养老建设步伐
（一）农村社会形态处于快速转型期
改革开放以来，我国开始了史无前例的工业化、城镇化和现代化进程。这种进程促进了农村经济结构和生产方式的变更。农村劳动力大量流出，大批农业劳动力从农业生产劳动，转到了工业生产中来，转为城市的农民工和乡镇企业的职工。自１９９５年以来，我国城镇人口每年增长１．３％—１．４％，２００５年全国城镇人口占总人口的比例已经达到４３％。农民工数量迅速增长，自２０００年以来每年增长２９６万左右，到２００５年达到１．４７亿人，如果算上家属，这些流动人口数量已经超过２亿人。
随着农村经济发展的人口与劳动力基础发生快速的变革，传统的农村社会形态逐步瓦解，农村社会加快转型。一是传统小农社会生活发生重大变化。在很多传统的农村地区，大量农业劳动力流出，导致传统的小农经济出现萎缩和分化，这些地区的农村家庭、社区和社会结构和功能开始瓦解，或者重新组合；二是农村居民老龄化群体比重迅速增加，老龄化社会提前到来。我国农村实行的计划生育政策，加上近年来由于农村青壮年劳动力向城镇的大规模流动，使目前到未来的几十年内农村居民中的老龄化群体比重迅速增加。２０００年我国第五次人口普查数据显示，农村６０岁以上的老人已经超过农村总人口的１０．９２％，高出城市１．２４个百分点，进入了老年社会，而且老年人口将以每年３．３％的速度增加；三是在城市及城市的周围，非正规居住的农村流动人口大量积聚。这些人口并未完全融入城市的发展，不仅缺乏好的住房条件，而且缺乏社会保障，处于社会的边缘，因而在整个社会形态上出现的新的二元形态。农村的问题延伸到城市，必须通过城乡统筹发展才能安排出路和得到根本解决。
（二）农村家庭、集体和个人储蓄养老功能减弱
１．家庭养老面临挑战。主要问题，一是农村家庭规模缩小、核心家庭增多、家庭养老功能弱化。１９８２年到１９９０年两次普查之间，农村家庭户规模从４．３人／户降到３．９７人／户，到１９９５年降到３．９人／户，２０００年为３．４４人／户。家庭户平均规模的缩小，加上完全核心家庭的增多，导致农村纯老年户不断增加，使得农村父母的养老变得异乎寻常的困难。健康不佳的老年人在经济供养之外还面临生活不便、照料不够、精神苦闷等问题。二是农村大量的年轻人进城打工，代际不平衡严重。迫于岗位的竞争压力，忙于工作和事业，这些人无暇顾及老父和老母；同时，这些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜，产生了“重幼轻老现象”，对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。三是老年人平均寿命延长、患病率、伤残率上升、自理能力下降。这一切必将加大家庭的负担，也必将导致年轻人消极赡养老人的增加。
２．集体养老保障功能弱化。集体养老是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度，主要形式有五保户制度和养老院制度。集体养老存在的物质基础是农村集体经济组织管理的完善和物质的丰富。我国各地集体经济发展的不均衡性直接影响了集体养老的普及和规模化发展。从目前的情况看，由于农村集体经济组织的迅速变化，集体养老只能作为农民养老的重要补充形式。
３．储蓄养老保障功能不足。依靠平时的积蓄用来防老，在农村仍然有一定的市场。在农村，有不少的农民对养儿防老已丧失信心，他们认为有钱才是可靠的，因而尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。但是，多数老年人的创收能力毕竟有限，同时储蓄的低利率和通膨风险以及生活费用、医疗费的快速增长，使得主要依靠储蓄养老已无法从根本上解决问题。
（三）加快建立农村社会化养老体系是现代社会发展的重要方向
在农村社会加速变化的形势下，现行农村以自我服务和家庭养老为主的养老方式难以适应发展的需要。一是在农村商品经济加快发展的形势下，农村的老龄人缺乏养老的物质基础。二是即使在家庭养老仍然发挥重要作用的情况下，其功能也将削弱。子女养老和在家养老存在分离的趋势。两个因素在农村正在逐渐突出：第一，年轻人和老年人两代人的居住偏好不同。现代人特别是青年人喜欢分开过，是时尚，也可以说是人的现代性的一种表现。而老人方面，也有图清静、少麻烦、想分开过的想法。第二，家庭人口外流或外迁因素。子女不在身边，两代人只好分居两地。三是即使具有了货币收入对于养老需求也还不够。对于一个没有生活能力或者生活能力很低的老人来说，仅有钱是远远不够的，除了自我服务和家庭成员的服务外，还需要有社会化服务。
二、我国农村居民养老保险制度的发展历程、现状与问题
农村居民养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，它是农村养老模式发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。但作为一种现代社会制度，其产生和发展依赖于一定的社会经济条件，同时也有一个不断探索、改革和不断完善的过程。我国在探索建立这一制度的过程中做出了巨大了努力，但由于经济发展条件的限制和其他多方面的原因，至今仍处于早期试点的发展体制阶段，没有取得重大突破，尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会保险制度。
我国农村社会养老保险起步于上个世纪８０年代。到目前为止农村社会养老保险制度试点探索已有２０多年的历史。这段探索历史可以大体划分为四个阶段 第一阶段是１９８６～１９９２年为早期试点阶段。第二阶段是１９９２～１９９８年为早期试点推广阶段。第三阶段是１９９８年以后进入早期试点衰退阶段。第四个阶段是２００３年以后开始进入新型农村养老保险探索试点阶段。在各级政府的领导下，一些地方农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，在加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。
（一）现状与问题
１．早期农保制度建设自１９９８年进入第三阶段以后陷入僵局，至今没有实现大的突破。 到目前为止，全国已有３１个省、自治区、直辖市的１９００个县市、区、旗不同程度地开展了农保工作，５４４２万农民参保，积累保险基金３１０亿元，有３０１万参保农民领取养老金。这些农保总体上属于早期农保性质。早期农保试点工作不成功，陷入僵局，主要表现在四个方面：
一是发展严重不平衡，已经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计２２１亿元，占全国农保基金总额的７１．３％。
二是管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。１９９８年机构改革至今，全国虽然省级多数已将农保管理职能划入劳动保障部门，但多数地县级单位和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况，造成不少地方管理工作断档。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。目前河南、江西两省，农保工作整体留在民政部门。宁夏的农保已从省民政厅划出，但至今仍没有移交省劳动保障厅。在全国１９００个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交、市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。与此同时，很多内地和西部省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保。
三是基金分散，管理存在流失和损耗现象。目前全国３１０亿元农保基金分散在１９００个县市。由于管理体制不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。据劳动和社会保障部统计，２００５年全国３１个省份中，涉及１９００个县、２．６万个乡镇，农保系统大约有干部近１万多人。
四是老年受益保障不能兑现，保障水平低。很多参加早期农保的农民在年龄达到６０岁后，每月领取以前规定的养老金的承诺不能兑现。以湖南省株洲市天元区群峰镇为例，１９９３年由村组出面，把出租山林的收入钱上交给区民政局，参加了区政府主办的农村社会养老保险。当时政府说，一次交２００元，６０岁后，每月就能领３０元养老金。但到２００４年后，民政局通知让把２００元的本金领走，没给一分钱利息。一些仍按照早期试点制度发放养老金的地区，如在我们调查的北京市朝阳区黑庄户乡村民反映，其发放养老金的数额也只有当初承诺数额的一定折扣后的比例，不能全发，比如发放６０％～７０％左右。
２．部分地方开始新型农保试点，但全国性政策试点尚未开始。２００３年后，苏州市等一批经济发达的地区开始新型农保试点，取得了好的发展效果。上海等其他一些地方结合城市化快速发展的需要，在农村地区（特别是在城乡接合部）也开始了新型社会保障的试验。这些探索在制度创新方面取得了新的进展。２００６年，劳动与社会保障部计划在全国选择８个不同类型的地区进行新型农保试点。不过，这些新型制度的发展还没有上升到全国性政策试点的高度。
（二）影响因素
根据我们分析，造成早期农村养老保险制度运行陷入僵局，新型保障制度尚未建立的原因是多方面的，具体有五个方面的影响根源和挑战。
１．统一认识与重视程度问题。目前部分地方及政府部门对此工作的认识还不统一，对农保工作应不应该搞，在多大程度和多大范围搞，尚未形成共识，导致农保政策多变。由于农保工作目标和政策不明确，多数地方农保工作基本处于停顿和等待观望状态，影响了有条件的地方积极探索。在我国特定的国情下，建立农村社会养老保险制度有两个前提：其一是要政府支持，建立农村养老保障体系，明确政府财政究竟应当和可能拿出多少钱。无论如何，社会养老保险体系的建立，离不开政府的责任。但政府何时拿钱、如何拿钱、拿多少钱，则是一个公共选择问题，应当通过人民代表大会或相应的民主程序做出明确决策，否则不能解决实际问题。其二，农村养老保险体系要选择什么科学的发展模式，不能冒进，必须认真探索、充分准备、稳步推进，绝不可损害农民利益。
２．基本制度建设不到位，制度设计安排存在先天性缺陷和未来利差损风险。作为一个社会事业方面的制度，制度的建设需要较大的投入，具有成本。早期的保险制度缺乏真正的社会性和作为基本制度的标志性特征，覆盖面低，参保人数规模不大，保障水平有待提高，距离帮助解决养老需求的目标还有相当大的距离。集中体现为政府缺少投入和资金扶助，农民不仅“自己养自己”，还出钱养活了庞大的农保机构和人员。除了基金管理造成的损耗，当初农保机构承诺了比较高的回报率，给付期养老金账户余额利率按８．８％计发，而增值渠道单一，由此造成的未来支付风险，也使得该农保试验不可持续。此外，主管部门操之过急，推进太快，技术支撑和管理都没有跟上，加上管理队伍和监督机制不健全，政策制定者和经办者没有分开，留下了很多后遗症。
３．资金的筹集和保值增值问题。稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着亟待解决的问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。在农民筹资方面，工作难度大。受农村经济、社会文化特点、农民的价值观、养老保险制度的实施等各种因素的影响，在相当长时期内采用农民自愿缴费的方式进行筹资仍然有相当大的难度。尤其是对于特困家庭，经济状况不是很好，在筹资上难度很大，即使参加了养老保险，但在目前较低补偿水平的情况下，难以利用养老所覆盖的服务，必须动员和组合其他社会保障的力量。此外，现行的参保资金还缺乏可靠的投资渠道，资金难以保值增值。一些地方对农保基金的监管不力，直接投资甚至挪用基金的现象时有发生，也影响了农保事业的发展。
４．管理资源短缺，管理能力建设亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后，管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作，在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。一些养老保险经办机构存在着不规范的服务行为，影响到服务资金的使用效果和效率。由于有效监督机制缺位，地方监督力度不够，政策执行存在着不规范，监督缺位和违规成本过低，在部分地区实际操作中存在着一些违反政策和管理规定的行为。
５．政策改革的配套问题。在市场经济的条件下，建立农村养老保险制度，不能单纯依靠政府的力量和农村自身的力量，还需要新的市场化要素的配合，不断推进政策改革，为农村养老保险的发展建立在市场经济运行成果的基础上创造空间和条件，使制度运行能在市场发展中不断筹集和运用资金。这些要素包括：发育长期债券和土地融资市场，发展农村土地现代产权制度，盘活农村土地要素资源，建立一个全国统一、长期稳定、与城镇保障形式接轨的复合型养老保险基本制度框架，在组织体系、筹资机制具有较强的适用性和发展性，在资金管理和监督管理严格有序，在养老保险奖励模式、实施方案和管理制度方面因地制宜，能够提高农民对新农保的信心和对养老资金服务的利用率等。目前我国相关方面的政策限制很多，改革进程十分缓慢，是一个重要的限制因素。
三、我国农村新型养老保险制度的发展方向与重点
（一）加快建立社会统筹的基本保障制度框架
面向未来的城乡发展格局，适应未来社会发展需要，要考虑统筹城乡资源分配、财政分配、社会就业和各项政策发展，建立统一的国民社会养老保险制度，在此前提下设计和建立农村社会保险基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，对早期农村养老制度保障制度进行根本性改革。
一是要建立基本账户和个人账户相结合的农村居民社会养老保险制度，统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法。以规范农村居民社会养老保险基本制度框架，保障农民的养老金能在不同的地区之间进行有效流转，能在不同的保障方式之间进行有效接转，能随着时间的推移实现资源保值增值为目的，制度模式由原来的完全个人账户模式改革为个人账户与社会统筹调剂金账户相结合的模式，改变过去完全靠个人账户积累、没有待遇调整、待遇一经领取终生不变、难以长期保障参保人员基本生活等问题。
二是公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平。公共财政要加大对工作体系的投入，农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员和工作经费应列入同级财政预算，尽快解决原制度从保险费中提取管理费，用于人员和工作经费的问题。同时要以多种方式建立农民参保补贴制度。在面向农民的筹资上，要降低门槛，坚持政府组织引导和农民自愿相结合，以政府投资为主，低水平起步，建立农民的最基本养老保障制度。
三是坚持政府统一管理、个人缴费、集体补助、政府补贴的农村养老保险筹资模式。建立动态缴费增长机制，缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，实行动态缴费。参保人员预期领取的最低养老金水平可与农村低保水平衔接。加强基金监管，拓宽投资渠道，确保基金安全增值，制定基金管理运营办法，完善养老金计发办法等。
（二）推进保障形式和补偿保障模式的创新，将农村养老保险与其他社会保障相结合，提高保障能力和效果
一是要提高农民个人积累参保率、覆盖率，扩大社会保障面。要适合各地的社会经济条件，使个人筹资方案得到农民的认可，调动大家的积极性，降低服务的成本，提高服务的效果。各地区根据本地的社会经济特点，探索适宜的补偿和奖励模式，不断完善实施方案。在筹集资金上，允许一次性交纳的模式，也可采取分期定额缴纳的模式，采取以农村资产权力抵押融资的模式，或者采取个人不缴纳，年老后进行倒扣个人应出资部分的模式等。目前要以多种方式建立困难农民参保补贴制度。
二是要积极改进保险资金享受的办法，支持低成本的社会化养老保险服务事业发展，强化对养老服务的规范和管理。促进农民对社会养老服务的综合利用，盘活养老金资源，降低农民养老经济负担。特别是要发展集中公共养老服务，推进服务规模化、专业化发展，提高养老资源利用效率，降低服务成本和价格，提高服务质量。建立参与式发展的机制，更加方便农民，减少农民享受的成本，让越来越多的农民认识到新型农村养老保险的好处，让制度受到农民的欢迎。在资金的使用和养老服务的具体提供上，如允许具有一定的灵活性和地区差异性，可以采取定期发放现金的方式，也可采取发放购物券的方式，还可采取发放实物的方式，以及提供住宿、发放资金到中介养老机构等。
（三）加快解决重点人群的养老保障问题，着力提高保障水平
一是解决农村独生子女政策实施问题，扩大实施农村独生子女家庭奖励扶助政策范围。二是解决农民工养老保险问题，通过制度建立基本保障，加快建立逐步积累制度。首先鼓励其参加所在城市的城镇养老保险，最好能够参加所在城市的养老保险；另外，也鼓励参加本地的农村养老保险。三是解决乡镇企业职工养老保险问题，建立灵活的保险方式。四是解决被征地农民的养老保险问题，在征地环节一次性建立基本保障，融入城市社会保障体系。
（四）推进农村新型社会养老保险制度试点
在城镇社会保障体系基本建立起来的情况下，要突破现行社会保障制度建设的瓶颈制约，必须实行积极的社会保障政策，将制度建设的重点转向农村，建立基本制度框架体系，并先行将处于城镇化边缘的农民工、被征地农民和有条件的地方的农民纳入社会保障体系。要加强对新型农村养老保险试点工作的指导和服务，制定积极的农村社会保障政策，推进新型社会养老保险政策试点。一是在指导方针上应采用基本制度统一，但不同地区分类指导的原则，支持各地因地制宜的发展创新和探索。要加强引导和服务，帮助基层解决农村养老保障制度建设中遇到的各种矛盾。二是推进管理和技术的创新与突破。加强信息化建设，研制可覆盖城乡的社会保险账户管理信息系统，为统筹城乡社会保障制度建设提供技术支撑，将“金保工程”延伸到县、乡和有条件的村，为农民社 会保险关系的异地转移、衔接提供技术支持。三是改进农保工作做法。树立政府服务而不是替代、包办的观念，让农民更多地关心、参与制度的建设，更多的欢迎和满意制度的建设。提高政府服务能力和效果，改进和建立公开、公平和公正的方法，抓住重点，加强宣传，典型示范，营造发展氛围，促进农民关心服务。
（五）加强组织领导，完善扶持发展政策
理顺管理体制，突出政府的两大责任：第一个是政府的管理责任，即政府负责建立和经办机构，并承担管理经费，将新型农村养老保险管理纳入到地方政府的公共事务管理职责之中；第二个是政府的筹资责任，即规定各级政府的筹资标准和扶持奖励的发展政策。要从建立起就开始注重制度化建设，建立新型农村养老保险实施办法以及基金管理、财会制度、审计监督、定期公示等一系列的管理制度，并且在试点中不断完善，强化制度化、规范化、法律化的管理。在资金管理上，要采用封闭式的资金管理制度，有效保证资金安全运行。逐步提高保障水平，建立政府筹资的社会保障机制，逐步建立起稳定的、与社会经济发展及养老费用自然增长水平相适应的筹资机制，确保农民的缴费水平随收入水平的增长而提高，建立政府筹资的制度保证机制，中央财政应加大对贫困县以及贫困地市的财政转移支付力度。
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