调查：村官贪腐成城镇化趋势下最为突出问题

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正文：调查：村官贪腐成城镇化趋势下最为突出问题

来源：检察日报作者：邬佩怡

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　　“近年来,伴随着整个社会的民主法治进程,农村的法治状况也在不断进步,农村的耕地保护、环境保护、农民的权益保护、社会保障等都有了一定的进步。”北京农学院人文社会科学院院长佟占军在接受采访时表示,城镇化浪潮给农村的体制、人员构成以及观念等都带来了一定冲击,而这些变革也使得农村法治出现了自己的特点。

　　作为中国社会的末梢神经,农村法治建设对整个国家的民主法治进程尤为重要。近二十年的法治化进程,正在造就一个怎样的农村社会?当前农村社会法律生活中的主要问题是什么,这种现实状态正在向什么方向变化,它最终又会孕育和生长出怎样的农村社会?就这些问题,《方圆》杂志与江苏省江阴市检察院于2012年启动了“中国乡村法治调查”活动。此次调查旨在通过对乡村法治生态的考察,剖析中国农村法治现状,亦为检察工作更好地向基层延伸服务农村提供一份全方位的参考。

　　乡村法治调查项目组借助社会学、法学的研究视野与方法,围绕“农村法治”的主题,设计了50道问题157个选项,在全国检察机关邀请了50位一线检察官作为调查员,以蹲点调查的方式,参与项目调查、写作。

　　通过调查,记者发现,近年来,伴随城乡一体化进程,部分问题比较突出:因造城运动而衍生的村官贪腐现象日益严峻,因征地补偿衍生出的诈骗犯罪呈上升趋势;邻里纠纷最为常见,私力救济往往是最主要的纠纷解决渠道;农村社会的思想观念发生了深刻变革,但许多地区仍旧保留着部分传统观念,我国的农村民主法治正是在这两种观念交织之下缓慢向前迈进。

　　造城运动下的村官贪腐

　　村官贪腐问题是城镇化趋势下最为突出的一个问题。相较于普通刑事案件而言,发生在农村的村官贪腐现象往往更具社会危害性和影响力。

　　2013年1月24日,深圳市纪委发布消息称,深圳市龙岗区南联社区股份合作公司副董事长、南联社区工作站常务副站长周伟思利用职务之便,为他人谋取利益,收受巨额贿赂。

　　像周伟思这样的贪腐村官不在少数。来自河南省三门峡市检察院的一份统计显示,自2003年以来,在“洛三”(河南洛阳至三门峡)高速公路陕县段不足20公里的范围内,陕县检察院共查办贪污土地补偿款职务犯罪22件33人,平均不到一公里路段便查处一个村官。频频爆出的村官贪腐事件在很大程度上损害了政府在公众心中的形象,滋生了公众的不信任情绪。

　　在我国的行政体系中,村干部并不是一级公务员,他们只是村一级基层群众组织中享有一定话语权的成员,其职能定位是协助乡、民族乡、镇政府工作。然而,村官虽然不大,但他们却是最经常、最直接地与农民打交道的人。

　　调查显示,绝大多数的村官贪腐现象根植于“土地”征收补偿之上。中国人民大学法学院教授杨建顺表示,政府在征地、拆迁过程中通常会制定相应的补偿标准,村官并没有审批、决定的权力,只是负责递交申领材料。然而,很多情况下乡、镇政府都没有专门的部门、人员去实地审核,村干部报什么材料就是什么材料,他们只是依材料计算具体的数额。这一权力看起来没什么油水,但许多村官就是在这一过程中伪造、虚报信息进而“发家致富”。此外,村官手中还有一项权力“大”得惊人,那就是征地补偿款、国家惠农补贴等各项资金的发放权。尽管在这个过程中,村官的功能与“二传手”有些类似,但我国目前在此领域的监管缺位已然使得资金发放过程成为村官贪腐的“主阵地”。

　　征地补偿滋生的诈骗犯罪增多

　　“土地”是与城镇化密切相关的一个重要元素,在城镇化过程中,部分农民的土地被征收。“然而,由于我国没有关于征地补偿的相关法律,且补偿程序也多有漏洞,因而利用相关制度漏洞而进行的犯罪屡见不鲜。”中国乡村法治调查员、重庆市南岸区检察院政研室检察官周表示。

　　曾某是重庆市的一个普通农民。根据曾某所在地征地补偿安置的相关规定,“住房安置对象已婚未育的,经审核确认后,货币安置住房时,一对夫妻可增加安置建筑面积15平方米。”

　　曾某一家四口均是本村户籍,如果按照人数计算,拆迁后只能按四个人来进行补偿。于是,曾某在同伙陈某的鼓动之下,开始了一趟荒唐之旅。按照陈某的建议,曾某与妻子离婚,女儿、女婿离婚,然后各自再找人结婚。一系列手续完成之后,曾某一家四口多获得了五六十万元的拆迁补偿款。

　　尝到了甜头的曾某开始和陈某合作,2011年4月到7月之间,曾某通过和陈某的合作,帮助本村的村民杨某、赵某等人以假结婚的方式诈骗了国家数十万元的补偿款,曾某自己获得了数万元的报酬。2012年6月,曾某等因涉嫌诈骗罪相继被逮捕。

　　“在办案过程中,我们发现曾某所涉的罪行只是征地拆迁补偿诈骗活动中的冰山一角。”周寔说,征地拆迁补偿诈骗已经形成了自己独特的灰色产业链条。一旦政府对某地实施征地拆迁,陈某这样的人员必然闻风而动,在拆迁地域迅速联络被拆迁的人员,授之以骗取更多征地补偿款的方法,提供假结婚的人员和一些用于领取补偿所需的证明材料,并已经有了固定的分工。

　　“要遏制因征地而发生的诈骗犯罪,最为关键的是改变相关规则。”周寔认为,最重要的是完善征地补偿制度。由于征地行为的单方性和不对等性,政府在制定征地补偿政策时,应当充分考虑农民的合法权益。目前,各地的征地补偿一般仅考虑对农民财产的现状保护,对其现状财产给予合理补偿,未充分考虑其因征地拆迁后可能引起的一系列社会问题。因此,在征地拆迁补偿政策的制定中,需要设计一种市场经济体制下,政府、土地使用者和失地农民都能接受的合理补偿标准和利益分享机制。比如,对土地拍卖所得的部分与征地农民利益共享,将征地收益折价入股、变一次性补偿为逐年分期给付,完善征地农民的医疗保险和养老保险制度等。

　　失地农民问题易成突发事件导火索

　　与土地征收相伴的另一个问题则是“失地农民”的生存权益保障问题。

　　“尽管近些年来,在一些大中城市周边的失地农民能够获得较高的货币补偿,有些还能解决社会保障和就业。但总的来看,在当前中国的1亿多失地农民中,绝大多数都只是获得了货币补偿,既没有社会保障,也无法安排就业,同时货币补偿的数额也是很低。”佟丽华表示,在当前物价快速上涨的背景下,当失地农民花完了手中的积蓄,在无法就业、也没有社会保障时,他们将很快沦为城市中的贫民,这必将对社会稳定带来严峻挑战。

　　此外,由于我国目前征地补偿标准低,且补偿款常被挪用、截留,失地农民常常会为了争取自己的合法权益而多次上访,许多暴力性群体性事件也因此而来。佟丽华表示,频频发生的各类征地诈骗以及群体性事件的背后所折射的便是我国法律在此方面的薄弱。

　　现行土地管理法规定,征用农民土地,要按照被征用土地的原用途给予补偿。在佟丽华看来,这一规定完全排斥了农民对农村土地发展权的利益分享,即土地用途变更所产生的增值被排除在征地补偿范围之外。同时,尽管法律规定了种种救济途径,但客观地说,农民在面对土地权益受到侵害时却往往缺乏有效的救济途径。因为征地的主体主要是当地政府,而行政复议、信访等往往流于形式,失地农民救济制度基本处于无效运行状态。

　　佟丽华认为,解决失地农民问题可以从以下三方面着手:首先是制定相关的征地补偿规则,保障农民失地时的利益;其次就是对无法转为新市民的,要让其享有对农民的各种保障;最后是加强培训,促进其就业,使其享有城市发展的利益。“换句话说,对庞大的失地农民群体,短时间内单纯依靠城市或农村来解决其出路很艰难,只有发挥各自优势,让城市和农村都来关注失地农民,才可以保障其稳定生活和基本权利。”

　　激情犯罪多,区域化特征初显

　　发生在农村的刑事案件不仅起因简单,其社会危害性也往往较小。调查显示,近三年来发生在农村的社会治安和刑事案件中,一般社会治安案件(不构成刑事犯罪)和一般刑事案件(抢夺、入室盗窃等)居多,严重刑事案件较少,且许多村庄都未发生过造成人身伤亡、重大财产损失的重大刑事案件。

　　“从近几年的情况来看,刑事案件有逐步向两极发展的趋势,即犯罪嫌疑人年龄越来越大或越来越小,且多以盗窃、抢夺和故意伤害为主。”中国乡村法治调查员、四川省达州市检察院综合宣传处副处长陈军认为,一般社会治安案件、一般刑事案件居多的原因在于,虽然农民的法律意识较为淡薄,但随着近年不断深入基层的法制宣传,大家对重大刑事案件都有了一定的辨别能力,同时由于进城务工青壮年增多,村里多数是留守老人和儿童,他们对社会认识不多,作案的方式方法较少,因此只限于一般的刑事案件。

　　“农民犯罪还有一个很大的特点,就是伤害类犯罪大多是激情犯罪。这类犯罪多为临时起意,偶然性非常强。”据唐丽娜介绍,农民犯罪大都没有很强的预谋性,且主观恶性较小,犯罪情节轻微。中国乡村法治调查员、海南省万宁市检察院检察官唐丽娜认为,检察机关在处理相关案件时要坚持区别对待。“在对因邻里纠纷产生的轻伤害案件和其他轻微刑事犯罪体符合不捕条件的前提下,加大落实宽严相济刑事司法政策的力度。对于那些主观恶性较小、犯罪情节轻微的初犯、偶犯、过失犯,要慎重逮捕和起诉。”

　　此外,由于我国东西部经济发展不平衡,因此农村的法治状况也有着相应的不同之处。在我国中西部地区,上述刑事犯罪类型较为常见。而在东南沿海地区,由于经济较为发达,这些地区出现了一些“新”的犯罪现象。以江苏省海安县为例,由于位于我国东南沿海地区,其农村的经济发展水平较之内地而言要高一些,因而与内地农村相比,海安县所辖的农村因借贷引发的各类刑事犯罪案件屡见不鲜。

　　据中国乡村法治调查员、江苏省海安县检察院检察官刘荣庆介绍,海安县农民之间的民间违规借贷问题非常严重,因借贷引发的刑事案件,如非法拘禁、故意伤害等也在逐年增多。

　　此外,农村民间借贷的广泛存在还滋生了新的职业讨债组织。讨债组织的组成人员多为社会闲散人员,尤其以外来无业人员居多,此类群体流动性较大,给司法机关打击此类犯罪增加了难度。

　　邻里间纠纷最为常见

　　“邻里纠纷是农村最为常见的纠纷形式。”据中国乡村法治调查员、宁夏回族自治区泾源县检察院检察长穆存祥介绍,自2005年以来,泾源县法院每年审理的邻里纠纷案件占全部案件的34%,且此类纠纷呈逐年增多的趋势。此次中国乡村法治调查结果也显示,32%的受访农民都表示自己及家人近三年曾发生过邻里关系纠纷,在所有的纠纷统计中位居第一(见图1)。

　　同时,在此次调查过程中还发现,发生在农村的邻里纠纷原因都非常简单,约33%的村民认为自己与他人之间发生的纠纷是因为他人伤害了自己的正当权益,约35%的村民则认为发生纠纷的主要原因在于双方沟通不畅,对方对自己存在误解。

　　“乡村邻里矛盾大多是由一些鸡毛蒜皮的小事引起,比如孩子打架、这家的家畜吃了那家的粮食,如果没有及时调解,往往会由小事衍变成斗殴事件,造成刀斧相见的恶果。”穆存祥说,邻里纠纷在农村最为常见。“有时候如果大家在发生矛盾时多加沟通、相互谅解,许多事情就可以避免。”

　　穆存祥表示,农村的许多案件,特别刑事案件,大多源自于最简单的邻里纠纷,通常这类案件的社会危害性较小,许多农民在实施犯罪行为时也没有主观恶性,有的甚至都没有意识到自己的行为可能会引发犯罪,在案发后犯罪嫌疑人的认罪态度也都非常好。

　　“为什么人际纠纷在农村最为常见?一方面,农民往往看重个人利益,在相互交往时不愿吃亏;另一方面则是面子作祟,许多农民脸面心理严重,矛盾、纠纷往往是因为"咽不下这口气"的心理而造成。”陈军调查发现,发生在田间地头的民间纠纷多以邻里纠纷为主,这类纠纷有三大特点:一是起因小问题复杂;二是持续时间长,虽然事情不大,但当事双方因小利而往往无法短期之内化解;三是发生频率高。“这类纠纷本身并不严重,有时争吵几句就可了事,有时则需依靠他人居中调解,但如果处理不好,就很容易演变为恶性刑事案件。”

　　私力救济是最主要的纠纷解决途径

　　“尽管农村法治较之过去已经有了很大进步,但传统的一些宗族意识依旧存在,很多时候宗族长老在解决矛盾纠纷时要远比国家法律、国家司法机关有威信得多。发生纠纷时,很多农民都更倾向于寻找私力救济,而非诉诸法院。”清华大学法学院教授高其才表示。

　　许多调查员认为,村民们遇到纠纷、遭遇犯罪时不愿采取法律途径维权的主要原因在于其对法律的不了解、不信任。繁杂的司法程序、高额的诉讼费用往往会让他们望而却步,但最主要的还是传统文化影响下的厌诉心理作祟。

　　调查显示,村民们在发生民事纠纷时,43.3%的农民会首先选择自行协商解决,22.2%的农民会首先选择由村干部进行调解,只有2.2%的农民会首先选择走司法程序解决纠纷,绝大多数农民都将司法机关视作纠纷解决的最后途径(见图2)。即使是遭遇犯罪,也仅有49%的农民会选择到派出所报案,寻求公力救济(见图3)。

　　“很多时候,农民们有什么问题直接找村干部、找政府反倒要比诉讼程序更快。”佟占军则认为,司法途径“不受宠”的另一个原因在于其在解决纠纷方面的效率问题。“在农村,一旦选择对簿公堂就意味着撕破脸。”中国乡村法治调查员、四川省简阳市检察院研究室主任陈平表示,选择诉讼不只意味着将面临“诉累”而带来的心灵煎熬,也意味着双方的关系就再也没有回头路了。“中国是一个熟人社会,很多情况下大家都不愿意把关系搞得太僵。”

　　陈平表示,此外,法律在调控社会秩序方面有严格的司法程序,要耗费大量的时间,处理结果未必会如人意,所以在农村老百姓的心目中,法律解决纠纷既费力又费时。

　　“农村的纠纷解决并非都是如此,东南沿海较发达地区农民的权利意识往往较强,他们遇到纠纷时首先想到的是诉诸法律,但中西部地区就不同。”高其才表示,很多时候中西部地区的农民遇到纠纷时首先选择私力救济的原因并不都是受传统“厌诉”心理影响。“像瑶族地区,很多农村都位于山上,他们距离派出所往往较远,这时有事找民警就不如去找同村威望较高的人来调解,而且很多地方也没有派出法庭,所以公力救济在解决农村纠纷时常常会出现力所不能及的情形。”

　　“总的来说,农村的法治状况有了显著进步,但仍有些问题需要继续跟进。城镇化浪潮下的农民受教育权,劳动权,甚至是诉权,等等,这些应该怎么改进?这些问题都需要国家的执政者、立法者去思考。”高其才告诉《方圆》记者。

　　(注:文中图表数据来源于《方圆》杂志“中国乡村法治调查”抽样问卷样本)

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