法律草案引发广泛争议

    1987年1月，《中华人民共和国村民委员会组织法(草案)》被提交第六届全国人民代表大会常务委员会第19次会议审议，异乎寻常地在常委会中引起了不小的争论，在社会上也引起震动。这个法律草案要把村这一级中国基层政府的“腿”，变成村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，这引起了不少人的疑虑。争论的焦点是：要让农民这群被一些知识分子和官员视为“最落后、最保守，文化低、素质差”的“泥腿子”搞民主自治，岂不是太超前、太脱离国情了！让村民自治岂不是要放弃党和政府在农村的领导了吗？村民都自治了，党和政府的政策怎么在农村落实？

    3月中旬，村民委员会组织法草案再次提交审议。当时的法律议案一般一次常委会审议就可以通过，至多也就是两次常委会审议通过。但是，在第二次常委会审议时，委员对制定这个法律仍有许多不同意见。为此，彭真通过委员长会议向常委会建议，将这个法律案提交即将召开的第六届全国人民代表大会第五次会议审议。他希望这个在常委会上碰到麻烦的法律案，能在代表大会上顺利通过。

    然而没有想到的是，这个法律草案在代表大会上受到更多代表的质疑。原来，人大代表比常委会委员更多地来自地方政府，他们对村民自治和在农村实行民主有更多的担忧。在这种情况下，如果把法律硬性交付表决，反对票可能不会少。于是，彭真又建议，让代表大会授权全国人大常委会就草案继续调查研究后适时通过。1987年4月11日，第六届全国人民代表大会第五次会议原则通过草案，并授权全国人大常委会进一步调查研究、总结经验后，再进行审议。

    调研报告推动了法案的顺利通过

    随后，彭真委员长专门指示，请研究室对该法的可行性和代表们提出的主要问题进行深入调研，常委会根据调查研究的情况再行审议。这样，这个艰巨而光荣的任务就交到了研究室政治组和我的头上。

    调研中出现了完全不同的观点。有的基层干部对我反映，上级党委和政府有很多任务都需要基层政府贯彻执行，所谓“上面千根线，下面一根针”，让农民自治，党的各项方针政策和政府的任务就无法落实。而在无锡，我调查一些村里的精英如村办企业的经理，问他们能不能自治？他们很肯定地说，有什么不可以自治？这些企业并没有得到政府的指示和帮助，不是自己都办起来了吗？过去政府要搞也搞不起来呀。

    调查方法是非常关键的。我让基层干部把上级要村一级完成的各项任务给我细细说来，他们给我一下说了近20项，如征兵、收缴农业税、交提留款、计划生育、布置种植任务、土地管理、民政福利、赈灾救济、优抚、民事调解、治安、移风易俗、普法、文教卫生、农副产品收购、水利、买国债、献血、灭鼠等等。我没有把调查中听到的基层干部的意见简单地罗列出来，而是把上级政府交给村里的各项工作任务进行分类：第一类，是国家要求村里必须完成的政策任务，只有计划生育、交税和收提留款、土地管理很少的几项，其他都不是国家必须要村民做的事，也没有必要由政府强制村民去做。这一类任务，国家应当通过立法来推行，乡政府和有关部门来执法，更容易完成。第二类，如民事调解、治安、民政福利、赈灾救济、优抚、移风易俗、普法等，不是政府的行政工作，它主要靠司法和民政部门，按照国家的法律和政策，通过指导、帮助和服务就可以做的事，是村民自治的内容。第三类，如种植任务、农副产品收购、水利、买国债等，是政府在计划经济下强迫农民做的事，现在不应该靠行政强制手段强迫农民种什么、不种什么，应该完全靠经济手段去完成。根据这个分析，得出的结论是村民自治是完全可以的，而且也是应该的。

    1987年11月12日，草案再次提交第六届全国人大常委会第23次会议审议。我们的调查报告在常委会上引起了较大反响，委员们第一次看到从实践调查中得来的分析论证报告，感到可信。彭真委员长也赞赏这个调查报告写得好。11月23日，彭真就“通过群众自治，实行基层直接民主”发表了他的意见：有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。这一通讲话是法律草案提交表决前发表的，次日，这个法律草案在常委会上顺利通过。

    民主的生长和发展并非一帆风顺

    《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》通过的最初几年里，这部法律并没有人去理会，许多地方政府把它束之高阁，农民也根本没有意识到这个法对他们有什么意义。1990年以前，只有很少的地方在民政部的推行下进行村委会选举的试验。

    为推动这部法律的实施，一方面，民政部基层政权建设司找合适的地方进行试点，建立工作示范，广泛地开展培训；另一方面，有关专家撰写了大量的理论探讨、工作研究文章和调查报告，及时总结村民民主选举的经验，对农村民主的发展予以总结、指导和推动。

    终于，1998年11月，九届全国人大常委会第五次会议通过了修改的村民委员会组织法，把村民自治、基层民主过去10年的伟大实践加以总结，把“海选”原则、秘密写票、村民代表会议、村民自治章程、村务公开等制度都写入了法律，使农村的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督有了可靠的法律保障。

    从此，这一法律中的“试行”两个字被擦掉了。这意味着中国农民自治制度这颗民主的种子已开始在乡土中国生根发芽；这意味着，代表文明发展方向的中国农村基层民主的发展已经不可逆转。

    （作者系中国政法大学宪政研究所所长、教授，全国人大常委会秘书组原副组长）