编者按：近段时间以来，被网友称为“政府全裸第一例”的四川省巴中市巴州区白庙乡政府财政公开试验受到国内主要媒体和中央及地方有关部门的高度关注。白庙乡学官坪村村主任助理彭娟等大学生村官根据工作实践撰写《白庙乡推行公用费公开的调查与思考》一文，对于白庙乡推行财政公开的背景和条件加以总结，同时详细阐述白庙乡财政公开的特点和具体做法，并认为应以财政公开为契机推动乡镇机构联动改革。您认为白庙乡“晒账本”的诸多具体措施能否推广？欢迎参与讨论。

　　动因：白庙乡推行财务公开有哪些准备条件？

　　首先，时代的发展孕育了财务公开深入推进的条件。一方面，老百姓民主意识增强为财务公开创造了思想条件。实现小康后的老百姓渴望各级党委政府推行阳光党务、打造透明政府，公开党务、政务和财务；另一方面，中央实施财政转移支付为财务公开创造了物质条件。2004年以前，乡（镇）政府基本上是 “催粮催款、换钱买税”的运行体制，基层党务公开没精力、政务公开缺实力、财务公开有压力。税费取消后，乡级政府财力靠中央转移支付，干部工资和津补贴显著提高，干部衣食有了基本保障，再加之正在完善的医疗、住房、教育、养老保险和社会福利等保障制度为财务公开解除了后顾之忧。

　　其次，财务公开是基层民主政治建设的内在要求。随着2003年9月25日全国政务公开工作电视电话会议召开、2008年5月1日起正式实施《政务信息公开条例》，白庙乡上下呈现出党务、政务和财务公开雏形。省市区委政府为打造阳光政府多次安排部署相关工作，为白庙乡党务公开及党内民主建设实践提供强大的理论支持。

　　第三，白庙乡的现实状况也促使其实行财务公开。白庙乡是“一脚踏三县”的边远乡镇，交通闭塞、饮水困难、照明质量极差等公共产品提供严重滞后和村民需求日益增长之间的矛盾、向乡村财政转移力度增幅不够和社会管理成本缺口不断攀升之间的矛盾以及接触老百姓时间减少和百姓想了解政府的工作的欲望大大增强之间的矛盾突出，三大矛盾的焦点集中于财政这个公共资源，再加上白庙乡由于多年来在用钱上公开不彻底，客观上拉大了老百姓和乡党委政府的距离。因此，改善干群关系的破冰之举迫使白庙乡财务全公开。

　　做法：“两表五步法”、“标准限制制度”、“五方会签”等措施
   
    白庙乡把“两表五步法”作为公用费流程平台，将支出的流水账公开。“两表”，即“四川省巴州区白庙乡公业务费统计表”和“巴州区白庙乡资金结算运行表”；“五步”依次为“申请—经办—申报—公示—结算”。申请，即由经办人事前向党政主要领导申明请示公用费发生的必要；经办，即在开支具体事项上签明事由、时间、金额、经办人、安排人等要素；申报，即每月3日前，经办人主动到分管内务的领导填报“四川省巴州区白庙乡公业务费统计表”（表上列有发生时间、金额、科目、事由、经办人、业主、证明人、审批人、安排人、备注等10个栏目）；公示，即“晒账本”，分管领导在统计表上签署核实意见，交党政主要领导签发公示意见遂上网上墙；结算，即兑现资金，业主或经办人填写“巴州区白庙乡资金结算运行表”到会计核算中心开据支票，运行表上列有会计核算中心、是否已登记上网公示、乡长、书记、所长、办理结果等7个栏目。

　　为了优化公用经费开支结构，白庙乡还推行“标准限制制度”。一是以“三费一差”为内容设定图表明确标准。“三费”即招待费、会议费和工作餐费。（来客招待费分三档：来客3人及以下的、3人至8人的和8人及以上的分别按20元-30元、15元-25元和10元-20元/就餐人的标准配餐，且分别按每桌100元、150元、200元的标准配酒水。备注栏内还加以“中午一般不喝酒；对口陪客，无关者不参加”的两点说明。为能有效控制招待费不超标，还配以“菜单制”，餐馆业主原则上按菜单出菜。）会议费按10元-20元/人（含酒水）的标准计算。工作餐费分为两档：5人及以下的和5人以上的分别按10元-15元和按5元-10元/人的标准配餐，备注栏内还加以“工作餐无酒水；加班60分钟以上的算工作餐”的两点说明。“一差”，指参加上级会议或办事等按照区出差相关规定执行。二是把控预算总额。按照“月费限总、淡旺有别、逐月推进、轻重缓急”的规定，控制乡内全年公业务费开支总量，力争淡季每月控制在1万元以内，旺季控制在2万元以内，确保开支不超预算。

　　同时，白庙乡实行“五方会签”，确保公开真实有效。经办人、业主、证明人、审批人、安排人在运行的“四川省巴州区白庙乡公用经费开支统计表”中依秩序签字。一是“经办人”如实填写发生时间、金额、科目、事由、经办人并签字；二是业主核对统计表中的前五项后在 “业主”栏签名，将公众监督引入到公用经费发生的过程之中；三是乡纪委书记在统计表中的“证明人”栏中签名，把公用经费开支项目纳入纪检监察部门监督；四是对1000元以上的费用支出，由党委会集体审核、乡长审签；五是统计表按照“一主一表、每项一格”分类逐项登记，使业主原始账、汇总统计账、公开公示账、会核凭证账 “四账”吻合，并以公示无异议的统计表附贴凭证作为结算依据。

　　为确保财务公开深入持久并成为常态，白庙乡研究制定了公示告知、情况反馈、过失问责、运转保障、人代会专题报告等五种制度。一是公示告知制度，将财务公开的内容、地点、网址等信息告知老百姓；二是情况反馈制度，每年至少进行两次财务公开的群众满意度测评，并对群众所提意见或建议收集整理，在财务公开的实践中进行及时改进；三是运转保障制度，由党委书记任组长的财务公开专门班子、调拨了每年至少6000元以上的专门经费、建立了“一月一薄、一项一本、一主一表、一表一票”可一目了然的专门账本的“三专”制，确保财务公开日常工作正常运转；四是人代会专题报告制度，在每年乡人代会上，必须向人大代表报告财务公开工作并形成财务公开工作相关决议；五是过失问责制度，凡是在财务公开中，因工作失误造成影响的一律追究相关责任人的责任。

　　建议：应把乡镇财政改革作为乡镇机构改革整体推进的突破口

　　乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇公共财政分配是乡村的重大利益分配，而且乡镇政府所有的政务活动都离不开财政活动，所以财政公开不能单兵独进， 必须整体联动推进，否则新生事物就会自生自灭。因此对于完善财政公开提出如下建议：

　　健全下乡接待制度。建议各级政府健全完善下乡接待标准和规模等配套制度，使下乡接待有章可循。

　　改革完善预算制度。要形成“因事定人，因事定钱”的预算体制改革，形成覆盖政府所有收支全纳入预算管理的体系。提高预算编制的科学化水平，使“公众参与、专家论证、人代会审查、集体讨论决定”作为行政程序中的必经程序。

　　完善项目评定制度。项目实施要由“跑”和“争”改变为公众“议”和专家“评”，推行中介组织界定审核项目的运作机制，彻底消除政府的一些行政类开销和招待费公开带来的不稳定因素。要减小长官对项目审批的自由裁量权。

　　改变考核评比制度。将统一考核改为差别考核。完善“年终目标考核”、重点工作检查制度。因各地特殊环境和特殊工作而制定分门别类的考核规定。要转到考核生存权利保障、农村居民的民主权利保障、公共产品保障等项目上来。