在接触“新农合”之前，我想当然地认为，一人一年只要30元，就可以享受医疗保险，这是多么优惠的政策，但怎么还有那么多的农民不愿意参保？30元钱保一生平安，他们难道连这个道理都不明白吗？诸多对农民的不理解油然而生，我想没有接触过“新农合”的大多数人也会这样认为吧。但在成为了一名大学生“村官”并真正参与了“新农合”工作后，我才发现没有实践就没有发言权是多么重要的真理，没有深入农村你就不会知道农民的思想和行为是多么需要理解和支持。

　　“新农合”全称为“新型农村合作医疗”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。显然，对于千百年来一直“靠天吃饭”的农民来说，“新农合”政策是一项能让农民真正受益的“惠农”之举，理应得到农民的一致拥护并得以顺利推行，但实际情况却并非如此。从笔者的访谈发现，“新农合”政策不仅被村民认为并不“惠农”，甚至在村干部的眼里，它是一项需要采用强制方式才能达到预定的参保率的难以推行的政策？个中原因究竟何在？本文将以亲身访谈为基础，分别从制度执行者（村干部）和制度受益者（农民）两个主要的角度，对此问题进行分析，并提出进一步改进此项政策的建议。

　　一、制度执行难：村干部的回答

　　作为一名大学生村官，笔者是在所服务的村委负责各村农民的参保信息录入工作中亲身接触、了解了“新农合”政策的推行情况。在此过程中，笔者随机采访了各村的村干部。令人颇感意外的是，各村干部几乎众口一词，怨声四起，问及缘由，纷纷大倒苦水。他们认为，农民不愿参保、参保率难达标，惠民政策难惠民。其大致原因主要有以下5个方面。

　　1、政府统计人口与本村实际人口数字存在出入，“参保率”遭遇先天障碍性贫血。确保“新农合”的参保率是每个乡镇必须达到的硬指标，任务下到各村之后，便成了考核干部政绩甚至是一票否决的硬规定。诸多村干部抱怨，本村实际人口并没有“上面”规定的参保指标那么多。比如一个村实际只有850人，上面给的人口数字是900人，那若要达到95%的参保率就需要有855人参保，全村就850人，即使全村参保也达不到这个比率，何况全村都参保是不现实的。“没有那么多人，叫我怎么完成任务？”个别村干部因此戏言说，“那不是要把死去的那些人给挖起来补上去才能完成任务？”

　　2、村民对“新农合”政策不理解或误解而不愿参保，“参保率”遭遇后天营养不良。村干部认为，自己对新农合政策并没有系统全面的了解，半桶水的知识再倒出去就只剩四分之一都不到的水平了。这样要让村民全面、彻底的知道新农合是怎样一政策，对自己有什么益处，益处有多少，便存在更多的困难。农民既然不理解“新农合”，当然不愿意交钱参保。有些村民即便村干部走访劝说了3-5遍，都还不一定会参保。有些村民则 口头上说同意参保，却不立即掏钱，村干部为其垫钱参保，事后叫他补交，便又说不保算了。村干部自己没办法垫那么多钱，逼于无奈只好让他停保。

　　3、外出务工人员如何参保，尚未有合理的解决途径。本村外出务工人员较多，有些短时间内没办法联系到，就算想方设法联系到了，也基本不保。他们的理由是，在其务工的用人单位已经办保险了，不需要重复办理。而且，人在外面，就算真的有什么事，报销起来也很麻烦，“又还没有全国联保！”对于这一问题，政策制订者也许需要更为细致的考量。

　　4、为不参保的村民垫支参保费，村级财务遭遇两难选择。不少村干部感慨，动员农民参加新农合的难度比原来收取的农业税有过之无不及。如果任由村民不参保，则不能按期完成95%的参保率；要按期完成95%的参合率任务，村委会就不得不替部分不缴费的村民垫资参保。但这样一来，村委会又实际蒙受了一定的经济损失。例如某村2007年、2008年共垫资2200元，使得本来就债务缠身的村委会财政雪上加霜。

　　5、多子女的老年父母反而无法参保，多子多福成为当代吊诡命题。农村老年人丧失劳动能力后，没有经济收入，往往靠子女接济度日。家里只有一个儿子的家庭基本上都会为老人交纳参保费，而有些子女多的老人，其子女多互推责任，不愿为父母参保。村干部反应，很多人不愿为父母交几十块的参保费，等父母真的有事生病了，他们才不得不分摊一大笔的医疗费用。这种现象的存在，既有受传统习俗影响的因素，也未尝不包括“新农合”政策缺乏相关配套法律、法规以促使其健康推行的原因。

　　二、制度受惠难：农民的回答

　　作为“新农合”政策的直接指向对象，农民又是如何评价这项政策、他们为什么不愿意参保呢？访谈结果表明，村民之所以反应冷淡，主要有以下各方面的原因。

　　1、制度推进与宣传不到位。不愿意参加新型合作医疗的农民中有超过1/3是因为对制度不了解。这一方面是因为农民文化程度低造成的，所有访谈对象的平均受教育年限只有7年，他们对新型合作医疗制度中有关术语不理解，有的甚至看不懂新型合作医疗制度的宣传资料。另一方面是因为宣传内容不够详细，存在着药品范围、诊疗项目范围、经办程序不明确等问题。另外，有的农民由于没有履行及时告知义务或超过补偿期限或没有办理转院手续，本可以得到补偿而没有得到补偿，引起农民对制度的不满。由于对新农合报销范围的不了解，导致他们觉得农村医保是不可信，甚至是忽悠人的。某村一村民今年出车祸，花费了不少的钱，本想着今年刚好参保了，可以得到一部分报销，可交通事故是不能报销的，他就说新农合是骗人的，他这辈子就算是病死也不参保了，政策规定交通事故、医疗事故、医疗鉴定及因劳务输出造成的工伤、职业疾病发生的医药费等不予报销。这些问题都是管理、服务和宣传不到位造成的，直接影响了农民参保的积极性，甚至一些已参保的农民对制度的信任度下降并打算退保。

　　2、报销手续繁杂，办事人员态度不好。由于人口多，在信息处理时难免会出错，甚至犯低级错误，例如把名字、身份证号码、性别、关系、参保状态输错，出现错报、漏报现象。而出错之后要更正则更为麻烦，因为必须多次往返县、乡镇、村办理证明，这也导致许多村民不能及时得到报销。办事人员对待农民的态度不好，明明是因为他们录入信息错误而导致不能村民报销，不是农民自身犯的错，却要村民承担不利于自己的后果，同时还要受气。这种因为信息录入错误导致不能报销的情况大有人在，使得这部分农民心灰意冷，失望之余便不愿再参保了。笔者从一位做生意的农民口中了解到，手续过于烦琐，“合管办”工作人员的态度还不好，浪费自己时间，所以有好几次能报销的费用由于不想耽搁生意，更不愿看人家脸色都没去报销。繁琐的登记、理赔程序增加了农民许多不必要的麻烦，降低了农民的满意度。

　　3、政策多变，信任度降低。参保基金年年递增，变化无常，农民不堪承受。农民说，第一年是10元，第二年是20元，第三年是30元，那第四年、第五年、第六年呢？谁也保不准以后会是多少。按如此速度递增，往后农民还交得起么？参保费无限制地上涨，村民很难理解和接受。有人甚至觉得，“这会不会是变相收取农民的费用呢”？

　　4、受益面狭窄，导致可信度不足。新型合作医疗制度的受益人群主要是生大病住院治疗的参保者。村民认为，人一辈子生大病的时候并不多，日常大多数得的都是小病。即使患大病住院治疗，由于受定点医疗机构和起付线的限制，病情往往被耽误了，这样受益人群便非常有限。另外，新型合作医疗的药品范围、诊疗项目范围等都比较小，也对受益面产生一定影响。新型合作医疗制度的受益面狭窄，导致制度的可信度不足。当被问到“愿意参加哪种合作医疗模式”时，75%以上的村民都回答愿意参加门诊和住院都保险的制度。

　　5、连温饱都成问题，何谈医保？我们不得不承认在全国实现温饱奔小康的同时，仍有极少数农民家庭还没能摆脱贫困的束缚。受贫困压迫，这些村民即使想参保，也心有余而力不足，他们往往连基本生存费用都难以满足，更不用说拿出多余的金钱来缴纳参保基金了。最贫苦的农民没有参保，缓解农民“因病致贫、因病返贫”的状况又从何谈起？虽说贫困的家庭可以享受低保、五保等政府扶贫措施，但由于审批程序较为复杂，过程相对漫长，且由于名额有限，并不是所有贫困的家庭都可以受惠。那些在政府优抚措施之外的贫苦农民要如何保障自己的生活和健康呢？例如我村有一贫困家庭有7口人，老小病残，各种原因所致家庭穷困不堪，一下子要拿出210元的参保费，对他家来说确实不是小数目，想参保可实在是兜里没钱，只能放弃参保。村书记看到此情此景，只能自掏腰包为其一家缴费参保。可若是多一些这样的情形，村干部自己又能垫多少，拯救多少呢？况且并不是每一个村干部都是乐于奉献、心存百姓的。

　　三、对新农合政策的相关建议

　　有关新农合政策推行过程中遇到的相关问题，尤其是应如何制订措施加以改进，目前已经有很多的专家、学者及政策制订、执行者进行了研究与阐述。如苏锦德《福建省新农合制度存在的问题及发展对策》，康元水、肖军《试谈福建省新农合可持续发展》，肖慧欣、陈烈平《新农合实施过程中的公民参与问题浅析》，陈淑林、朱湘竹、陈宋义、张爱红《新型农村合作医疗制度现况及其发展对策》等，这些文章里的意见和建议均见仁见智，颇具指导意义或参考价值。本文也想从一个基层工作者的角度，针对工作中遇到的问题，提出自己的一点点小小建议。

　　1、稳定政策，安定民心。“新农合”作为一项新兴的惠民政策，需要不断地实践、探索和改进，政策微调本来在所难免，但必须稳中求变。而在村民们看来，上面的政策每年都在变，可基层的思想未变；理论性太强，对基层解释说明不够；信息传达不完全，乡镇干部还未能悟透、吃透变化的政策措施，却要急着下达命令给村干部；村干部连自己都说服不了，当然不能说服村民，更没能把农民的疑惑解答清楚，效果就事半功倍。宣传不到位、农民误解，参保率也就难以达标。笔者认为，在深化完善制度的过程中，具体的统筹补偿方案等可以微调，但不能大起大落，要稳定参保基金。始终保持政策的稳定性和连续性，稳定人心，增强信心，确保这项制度平稳顺利推进，农民得到实惠。

　　2、加大宣传力度，减少政策阻力。中国新型农村合作医疗制度的推进存在着宣传不到位、行政强制摊派等问题。前者导致农民对这一新型制度缺乏了解而不愿参保，后者体现了地方政府为获得上级财政补贴和出政绩，粗暴地强制农民参保，这两个问题都影响了农民对新型合作医疗制度的正确认识。政府应该加快新型合作医疗制度的扩面工作，使其覆盖全部农村人口。要安排专业人员负责医疗术语、政策规定和经办流程的宣传讲解工作，增进农民对新型合作医疗制度的了解，尤其是要让农民了解参保的受益状况，引导和鼓励农民参保，提高农民的参保积极性和自觉性。在乡镇一级政府安排专人管理新农合，这样才能提高普及效率，术业有专攻，才能有更好的成绩。对于宣传不到位，信息不对称等影响农民参保积极性的问题，应加大基层单位的宣传力度，通过各种行之有效的宣传方式如电视、报纸、社区宣传栏等，扩大制度影响，减少政策推行的阻力。

　　3、简化手续，改进态度。能否及时、足额地领取到补助，直接影响到农民对新型农村合作医疗制度的认同和参与程度，而繁杂的报销手续，往往让农民望而却步。必须找到一种方便快捷的报销方式，简化报销手续。城镇居民的医保是可以拿来抵押一部分医药费的，可以直接在卡上交医疗费的，事后再来结算。国外的医疗保险更是让医院、医生与保险公司而不是患者发生直接的利益关系。我们可以借鉴这些好的方面，得到一些启发。对工作人员进行严格培训，一定要把农民放在心上，真诚对待，热心积极地帮助农民，认真落实好惠农政策。

　　4、提倡自愿参保，化被动为主动。坚持农民自愿是新型农村合作医疗的基本原则之一。做到合作医疗事物公开化，让农民了解每一个细节，知道每一个过程，对农民参加合作医疗是很必要的。新农合是不折不扣的惠农政策，乡村干部要吃透政策，做好长期宣传工作，把政策讲清楚道明白，让农民自己感受道切身的实际利益，把强制参保变为自己主动并乐意参保。日常走村串户时，可以灌输新农合的相关政策，首先做通村里有威望能起带头作用的人的工作，通过他们进一步传播这个政策，速度和效果都可以事半功倍。等到需要参保时，由于前期工作做足了，农民长期接受熏陶，内心早已接纳，自然参保率就提高了。

　　5、统一政策，全国联保。各地政策不平等导致新型农村合作医疗制度的社会满意度低。每个地区对新农合政策实施都不一样，政策不统一，口径不一致，直接导致宣传不到位，欠缺说服力，对比明显。倡导全国联保，让外出务工及不在本地治疗的人都可以随时随地报销，增加外出务工人员参保，提高参保率。

　　6、扩大补偿范围，完善参合信息。相关部门可以通过调查历年住院和生病情况和民意调查，站在最大程度惠民的角度，适当扩大报销补偿范围。管理部门要进一步完善参合信息，减少不必要的错误，最终确保无误，让农民真正得到应有的补偿和实惠。随着新农合政策的不断完善，可否考虑全民（非居民户）皆保，抑或全面免费参保，让所有农民都平等的享受惠农政策。

　　新型农村合作医疗有着良好的初衷，但从目前推行的情况来看，实际绩效并不理想，运行中存在着诸多问题，与初衷还有较大距离。在这个制度下，农民并没有真正减轻医疗负担，“看病难、看病贵”的问题依然突出。笔者希望，各地政府应加大力度进行调查研究，并多方吸收、采纳专家、学者的研究意见和建议，从而使新型农村合作医疗政策进一步得以完善，使党和政府的政策更加深入民心，使农民得到真正的实惠。


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